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我国界定外国投资者的法律制度完善

发布时间:2019-04-17
  摘要
  
  随着投资的国际化,目前的外国投资者的认定标准的科学性受到考验,而作为外资监管体制构建的基础,重构外国投资者的身份认定标准具有重要意义。通过切实可行的新时期下认定标准的拟定,实现对外资的行政监管与司法规制,可以促成更加公平、合理、开放的市场环境的形成,一方为外国投资者提供合法利益的保障,维系和鼓励外国投资的热情;另一方面加强对外国投资的合理监管,维护国家安全和社会公共利益,进而实现竞争市场下的我国经济的可持续发展。
  
  商务部发布的《中华人民共和国外国投资法(草案征求意见稿)》及其相关说明对我国长期采用的成立地兼准据法认定投资者身份的标准为做出了重大调整,最令人关注的是其中引入的实际控制标准。其根由是,当前继续适用原有的认定标准已不符合国情,表现出了诸多的问题,亟需依据现实情况拟定更切合当前外国投资形势的标准。新形势下,作为将来接受外国投资法规制的前提,明确地、清晰地界定外国投资者认定标准研究具有必要性和紧迫性。
  
  本文旨在于分析外国投资认定的不同标准的优劣、确立外国投资者认定标准的影响因素的基础上,评析草案征求意见稿中提出的实际控制标准,并对相关标准进行研究,提出完善建议。
  
  文章共分为四个章节:
  
  第一章分析了国内法视域及国际法视域下各国确立外国投资者认定标准的不同价值取向,并分析了实践中为确定公司的国籍的主要学说及其各自的适用利弊,引出近年来不少发达国家开始关注实际控制标准的运用,并根据各国历史传统、经济国情、发展阶段及经济社会的发展变化,变更认定标准的趋势,为下文我国认定标准的展开分析做铺垫。

我国界定外国投资者的法律制度完善
  
  第二章分析了我国现行的外国投资者认定的成立地兼准据法标准,由于背景发生了重大变化,体现出了局限性,不同法规下认定标准不一的适用困境,VIE架构协议控制下产业政策的落空的困境,和 SPV 设计返程投资下竞争政策的落空的困境。单一的注册地认定标准在国家安全审查制度中会导致无法识别真正需要审查和监管的外国投资者。随着我国外国投资政策的放开程度的提升,外国投资的管理体系下的外资准入审查的逐渐呈现功能渐弱趋势,相对地,外国投资的国家安全审查法律制度功能呈现功能渐强趋势,两者此消彼长的强弱变化,源于外资准入审查部分原本规制范围内的事项已转由至国家安全审查法律制度规制。在国际投资呈现新趋势,国家外资监管重心转移的背景下,我国的外国投资者认定标准应适应时代需求加以更新调整,及时应对国际国内市场的变化与呼求。
  
  第三章论述了决定外国投资者的认定标准的微观因素及宏观因素,并评析了草案征求意见稿中引入的实际控制标准几方面的疑问与不确定性,得出应贯彻实质“控制”标准,明确“视作中国投资者的投资”的法律后果,具体化“境外交易,导致境内企业控制权转移到外国投资者”的内涵及相应后果,并针对相关规定尚不够周延问题,确立“实质重于形式”原则的几个分析结论。
  
  第四章在前面三章的梳理、论证、分析的基础上,提出了我国实际控制标准的适用对策及完善建议,包括应当确立实质重于形式的基本认定原则、外国投资身份连续性原则、内外有别的上溯层级原则的外国投资者认定三原则;并确立类型、国籍、控制三步走识别投资者身份的路径。在辅助实际控制标准适用的立法取向上,应当首先保证控制有效性,其次采取身份控制标准,最后应简化实际控制权流动的连锁效应的处理;在实际控制标准适用立法与其他价值地协调上,其一,应保证实际控制标准与国家安全因素的一致,其二,应保证国际投资利益与实际控制标准的协调,其三,应保证确定性操作规则与概观性原则规则的统一,其四,应保证实际控制标准与现行标准间的妥善过渡。
  
  关键词:  外国投资者 外国投资法 实际控制 认定标准。
  
  Abstract
  
  The Identification Criteria of Foreign Investor is being challenged and need to be more scientific with the internationalization of investment, Identification of Foreign Investors is the Basis of Reconstructing Foreign Investment Supervision System.
  
  Based on institutional innovation, re-determining the Identification Criteria of foreign investors so that help Implementing administrative supervision and Judicial regulations on foreign companies and foreign capital,could help create a fair and open market environment, promote and regulates foreign investment, safeguard national security and improve social public interests on the one hand, also it could guarantees the legitimate interests of foreign investors, keeps our country attractive to foreign investors, and achieve sustainable development of China's economy under a competitive market. on the other hand. At the same time, it ensures the balance of diversified goals in the field of foreign investment and balances the rights and obligations of investors with the host country.
  
  On January 19, 2015, the Ministry of Commerce issued the "People's Republic of China Foreign Investment Law (Draft of the Exposure Draft)" and related instructions,and a major adjustment has been made to the long-term adoption of the country’s established location and corresponding standards by putting forward the Actual control standards. The root cause is that, the current application of the original identification criteria is no longer in line with the national conditions and shows many problems. It is imperative to formulate standards that are more in line with the current foreign investment situation based on actual conditions. Under the new circumstances,as a prerequisite for accepting foreign investment laws and regulations in the future, it is necessary and urgency to clearly define the identification Criteria of foreign investor.
  
  The research purpose of this paper is to analyze the actual control standards in the “Foreign Investment Law of the People's Republic of China (Draft of theExposure Draft)” based on the analysis of the merits and demerits of different identification Criteria of foreign investor and the analysis of factors that determine the criteria for determining foreign investors, and study the identification Criteria and put forward some sound suggestions.
  
  The paper is divided into four chapters:
  
  Chapter one analyzed the different value orientations in establishing identification Criteria of foreign investor under the perspective of domestic law andinternational law, and analyzed the main theories for the company’s nationality in practice and their respective advantages and disadvantages, drawing the attention of the trend that many developed countries began to pay attention to the application of actual control standards in recent years and changes the identification criteria according to the historical traditions, economic conditions, development stages, and economic and social development and changes in the countries, which will pave the way for the analysis of China's identification Criteria of foreign investor.
  
  Chapter two analyzed the current China's identification Criteria of foreign investor, which is decided by the place of establishment and the governing law. It has been reflecting the limitations due to significant changes in the background, causing the dilemmas of different regulations found that the application of different standards,the predicament failing under in VIE framework under the industrial policy control,and the predicament of the defeat of competition policy under SPV design return investment. The applicable single factor of the place of establishment as the identification criteria will result in failure to identify foreign investors who really need to review and supervise in the national security censorship system. With the gradual opening of foreign investment, the review of foreign investment access is gradually weakening, the protection function was transferred to the national security review legal system, and the function of the foreign investment national security review legal system was strengthened. In the context of new trends in internationalinvestment and the shift in the focus of foreign investment supervision,it is necessary to make adjustments to better meet the needs of the times and to manage changing markets with changing systems.
  
  Chapter three discusses the micro and macro factors of determine the identification criteria of foreign investors, and comments on the questions anduncertainties of the actual control standards introduced in the Foreign Investment Law (Draft of the Exposure Draft),and several analysis conclusions have been made on the issue, witch are that we should implement the essence of the "control" standard and explicit legal consequences of "as a Chinese investor's investment", and specify the consequences when foreign exchange transactions that result in the transfer of the actual control of a domestic enterprise to foreign investment, are regarded as the connotation of the foreign investor's investment in China, and we should establish a "substantial rather than formal" principle to solve the problem that relevant provisions are not yet sufficiently.
  
  Based on the combing, argumentation, analysis of the previous three chapters,chapter four puts forward the applicable countermeasures and suggestions for theimprovement of China's actual control standards, including to establish the basic principle of substance over form, the principle of continuity of foreign investor status,and the principle of differentiated traced treatment between foreign and Chinese investors. And establish three steps path of type, nationality, and control to identify investor. In the direction of supporting legislation applicable to practical control standards, effectiveness of control should be ensured first, then identity control standards followed, finally, the chain effect of the flow of the actual controller should be simplified; in the coordination of actual control standards with other applicable legislation and other values, Firstly, we should ensure that the actual control standardsare consistent with national security factors. Secondly, we should ensure the coordination of international investment interests and actual control standards.Thirdly, we should ensure the unification of deterministic operating rules and general principles. Fourthly, a proper transition of actual control standards and current standards should be ensured.
  
  Key words:  foreign investors;foreign investment law;actualcontrol ;identification criter。
  
  导 言
 
  
  一、问题的提出。

  
  随着投资的国际化,目前的外国投资者的认定标准的科学性受到考验,而作为外资监管体制构建的基础,重构外国投资者的身份认定标准具有重要意义。通过切实可行的新时期下认定标准的拟定,实现对外资的行政监管与司法规制,可以促成更加公平、合理、开放的市场环境的形成,一方为外国投资者提供合法利益的保障,维系和鼓励外国投资的热情与动机;另一方面加强对外国投资的合理监管,维护国家安全和社会公共利益,进而实现竞争市场下的我国经济的可持续发展。
  
  国务院 2014-2017 年连续四年的立法工作计划通知中,将外资企业法律的修订列入,且表述上逐步递进,列入第一类:全面深化改革急需的项目项下。2015年 1 月月 19 日,商务部发布《外国投资法(草案征求意见稿)》(以下简称“草案征求意见稿”)及其相关说明对我国长期采用的成立地兼准据法认定投资者身份的标准为做出了重大调整,最令人关注的是其中提出的实际控制标准。其根由是,当前继续适用原有的认定标准已不符合国情,从数据上看,2017 年我国实际使用外资 1363 亿美元、创历史新高,我国已经由从前的主要资本输入大国姿态已经转变为资本输入大国与资本输出大国并驾之势,原有的认定标准已经不符合现实国情,亟需依据现实情况拟定更切合当前外国投资形势的外国投资者认定标准。对此,2018 年的政府工作报告表述为“促进外商投资稳定增长,加强与国际通行的经贸规则的对接,建设国际一流的营商环境”,“全面放开一般制造业,扩大电信、医疗、教育、养老、新能源汽车等领域”,“有序开放银行卡清算等市场,放宽或取消银行、证券、基金管理、期货、金融资产管理公司等外资股比限制,统一中外资银行市场准入标准”。新形势下,我国的对外开放的标准进一步升级,在全方位开放的外资准入体系下,精准定位外国投资者身份,维护国家安全利益成为外资监管的重心。作为将来接受外国投资法规制的前提,明确地、清晰地界定外国投资者主体的标准研究具有必要性和紧迫性。
  
  二、研究价值及意义。
  
  三资企业法在改革开放之初,为我国吸引外资提供了法律基础,推动了经济发展。但随着时代发展变化,这些法律部分已失去意义,与当前的我国的发展要求不符,在具体应用法律中出现了诸多矛盾和问题。根据联合国贸发会议发布的《2017 年世界投资报告——投资和数字经济》,中国的外资流入量 1337 亿美元,位列 2016 年全球引资排名第三,展现了其对全球投资的强大吸引力,而对外国投资者的界定作为外资监管的前提与核心也亟待重新设计和明确。
  
  体现在草案征求意见稿中的当前外国投资者的认定的实际控制标准尚无清晰的认定路径和逻辑,亦无控制判断的操作标准,本文尝试梳理出外国投资者认定的原则,认定的路径,以期望对实际控制标准作出恰当的指引;同时,对操作中可能出现的争议,依据我国的国情进行分析讨论,提出几点可供参考的立法意见。
  
  三、文献综述。
  
  经过查找和汇总,截至 2018 年 1 月 30 日,中国知网检索到的有关外国投资者认定标准研究的学术论文约有 25 篇,上述文章除了部分是早期关于法人国籍认定标准的讨论之外,更多是自贸区设立后、草案征求意见稿发布后,外国投资者身份认定在我国引起了一些学者的关注。草案征求意见稿引入了实际控制标准后,产生了包括对该实际控制标准的不同认识和该标准下对我国当前市场主体及实体架构的影响的探讨,但大部分是专家学者的时事评论和观点抒发,学术论文和硕士论文少,对认定标准的系统的整理和逻辑梳理也没有,这也是本文开题的主要原因之一。
  
  前述检索到的文章对外国投资者认定标准做了基本内涵的介绍,在认定标准的学说观点上,早期论文中支持注册地标准的占多数,而随着我国外国投资与境外投资利益情势的变化,实际控制标准开始在不少文章中得到讨论和支持。总体而言,更多的制度设计以及法律适用上的分析时间偏早,主要针对当前新形势下新标准建立的基础情况及标准构建的研究较少。经检索,目前对于外国投资者认定标准的研究,存在着不同的观点和不同的研究视角。
  
  首先对于外国投资者的认定标准在不同视域下的不同关注点,在 ICSID 解决投资争端国际中心对外国投资者法律界定方面,何佳曦主要分析了法人的“国籍标准”与“外来控制标准”,通过案例归纳,总结出仲裁庭在案件审理的过程中,主要是通过采用扩张性的解释方法对规定不明的条款进行补充解释,并不单看法人注册地或主要营业地等客观因素,而是强调“意思自治”原则的优先性,着重考量主观因素,并将 BITs 逐渐作为仲裁庭做出裁决的重要依据。1贾怀远研究发现《华盛顿公约》未对“公司投资者”以及“公司投资者的国籍”做出明确说明,导致 ICSID 的裁决结果认定相互冲突,其通仲裁案例的分析,归纳出在没有明确判断标准的情形下,应着眼于在双边条约中约定符合企业发展、保护国家安全利益的投资者范围界定标准以及在诚实信用的基础上先期告知东道国的两项建议,为投资者最终获得 ICSID 的司法管辖权及法律保护提供可能性。2在国家安全审查中的外国投资者识别方面,黄晋对国籍标准、成立地标准并兼采实际控制标准的做法进行了国家安全角度的合理性分析,并比较了于日本、德国、美国的安全审查制度的区别,并指出征求意见稿第 18 条中对于控制的解释容易产生歧义,需进一步厘清并建议设定较低的数量标准界定控制原则;孙南申认为草案征求意见稿中对“外国投资”界定更加全面,实际上更符合我国外商投资的情况,同时在草案征求意见稿中,国家安全审查的管辖范围扩大,在外资准入后持续拥有审查权利,使得安全审查模式更加完善有效,避免了现行立法对外资准入限制宽严把握不当的问题,肯定了新的认定标准对国家安全审查的有效性的促进作用。3而在企业法律规制中的外国投资者界定方面,徐琛着眼于当前外资开放的新形势,阐述了实际控制标准的引入及其合理性,从立法和理论角度分析、界定了控制的标准,其符合包括有效控制、身份控制、优先等级、控制程度、控制权转移、外延把握在内的具体的考量因素,也能解决我国的现实困境,并据此提出了立法建议。
  
  其次对于外国投资者认定标准与法人国籍认定的讨论分为两个阶段,包括早期关于外国投资者认定标准的讨论和对注册地标准的突破及草案征求意见稿中设立实际控制标准后主要对实际控制标准的讨论。早期的讨论主要包括:徐万坪对外国投资者身份认定标准的演进过程进行了归纳,提出了目前标准适用的大趋势。5孙效敏提出采纳资本控制说,其主要理由是资本控制说能够纠正只看形式而错把实际上的内资认作外资,把实际上的外资认作内资的错误,对投资者的身份进行准确判断,避免适用法律的错误;遏制规避法律的行为,有利于当前三资企业及外资并购行为的监管,实现我国涉外经济法律法规适用的统一性。6史焱认为,外商投资性公司实际上已经引入了“实际控制标准”,这与当前立法中对于外国投资者身份认定标准存在法律冲突,外商投资性公司的法律地位界定不明,而化解这一冲突需要妥善解释和合法化实际控制原则下的识别体系,在我国实践中己部分地引入了实际控制说这一国籍识别标准且存在有其合理性。7张庆元认为各国家在确定法人国籍标准时,始终将以保护内国的经济利益,作为确定标准考虑的首要问题,同时兼以保护外国法人的合法权益,促进国际经济交往。因此,各国常常通过制定认定标准以扩大属人管辖权,不同的确定标准会对国际税收等利益产生重大影响,因此认定标准是否有利于我国现时权益的维护是首当其中需要考量的因素。8周波寻找了外国投资者认定中考察的三个切入点,即法律的认定、实质与名义、管理控制层次,认为我国应根据我国作为对外直接投资母国或作为对外直接投资东道国具体情境采取适当的标准,根据情势的不同选择最有利于维护我国的外资利益的认定标准。9后期实际控制的讨论主要包括:关于最新的立法趋势实际控制标准,任清梳理并总结了我国现行主要提到“控制”一词的几部法律中对“控制”的定义,并据此提出了外资法下“控制”的定义,认为草案征求意见稿对于外国投资者控制境内企业与中国投资者控制外国企业两类情形中对 “实际控制”标准的把握存在差异。10;外国投资的管理模式、《外国投资法》欲实现的目的、外国投资法与其他法律间的衔接、外国投资行为规制的边界、外国投资的行为特点、安全与效率之间的平衡等因素均是引入“控制标准”
  
  需考虑的因素,梅珊梳理了我国国内法以及我国参与的国际条约中对法人国籍及投资者认定的规则,认为实际上从本国的利益出发来确定法人的国籍的做法是国际上通行的做法,且随着本国经济、政治环境和国际环境的变化,各国的的认定标准随之变化,当前我国对实际控制标准的需求来自经济社会发展的呼求。11最后关于外国投资者身份认定标准的制度设计,汪闽燕分析了当前一方面外国公司规避法律进入限制进入的领域,另一方面存在大量虚假外国资本的现状进一步阐述了法院的解释和适用不统一问题及实际联系标准在实际适用过程中的困境,提炼出“控制标准”适用的关键在于 “企业控制标准”与“身份控制标准”的确定。12付迪具体分析了受控外国公司标准的试用,建议在设计实际控制适用的条款时,为了确保税务机关等实务部门的顺畅使用,应更加具体考虑,细化条文规定,对多种形式如合同管理、人事控制、共同控制的实际控制形式等情形采列举形式加以规定。13罗芳对美国、德国立法中外国投资者认定中的实际控制标准进行了分析,并做出评析,各国都以列举具体控制类型并加以概括抽象判断标准的方式确定标准,并评析了《征求意见稿》中视为内资后果不确定、实际控制判断存在操作障碍的问题,主要参照加拿大的规范对我国确定实际控制标准提出了建议。14前述的研究是本文进一步研究探讨的重要基础,但这些研究中缺少对于外国投资者认定标准的系统整理,多是采取对草案征求意见稿某些方面进行评述,或是部分介绍外国投资者现行标准的适用情况,没有在破除旧的认定标准的基础上构建相对合理可行的新的认定标准的文章和研究;或更多文章是从国际法的视角对于公司国籍认定的冲突进行阐述,在国内法中立足国内经济形势与外资监管情势进行外国投资者认定标准分析的文章很少。因此,新形势下,作为将来接受外国投资法规制的前提,明确地、清晰地界定外国投资者的标准研究具有必要性和紧迫性。
  
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  四、主要研究方法
  五、论文结构
  六、论文主要创新及不足
  
  第一章 外国投资者认定标准的定位及发展趋势
  
  第一节 外国投资者认定在各法律视域下的定位

  一、 国内法视域下的外国投资者认定
  二、 国际法视域下的外国投资者认定
  
  第二节 外国投资者认定标准的学说理论及其利弊
  一、 成立地标准及其适用利弊
  二、 住所地标准及其适用利弊
  三、 实际控制标准及其适用利弊
  
  第三节 外国投资者认定标准的各国适用情况
  一、 各国适用外国投资者标准的趋势
  二、 各国外国投资者标准的具体适用
  
  第四节 小结
  
  第二章 我国外国投资者认定标准的现状与困境
  
  第一节 我国外国投资者认定标准的现状

  一、 外国投资者认定标准在我国建立的背景
  二、 外国投资者认定标准的现行规范梳理
  三、 外国投资者认定标准的运行效果分析
  
  第二节 现行认定标准下立法目的落空的困境
  一、 我国当前外国投资者认定的标准
  二、 不同法规下认定标准不一的适用困境
  三、 VIE 架构协议控制下产业政策的落空
  四、 SPV 设计返程投资下竞争政策的落空
  五、 外国投资者认定标准与国家安全审查制度的协同完善
  
  第三节 小结.
  
  第三章 外国投资者认定标准的分析因素及实际控制标准的引入
  
  第一节 外国投资者认定标准确立的分析因素

  一、 微观因素
  二、 宏观因素
  
  第二节 《外国投资法(草案征求意见稿)》引入实际控制标准的内容评析
  一、 《外国投资法(草案征求意见稿)》中实际控制标准内容分析
  二、 《外国投资法(草案征求意见稿)》中实际控制标准的评析
  
  第三节 小结
  
  第四章 我国实际控制标准的适用对策及制定建议
  
  第一节 经济全球化背景下我国实际控制标准适用原则的确定

  一、 确立实质重于形式的基本认定原则
  二、 确立外国投资身份连续性原则
  三、 确定内外有别的上溯层级原则
  
  第二节 促进实际控制标准有效性的认定路径及建议
  一、 我国实际控制标准下外国投资者认定的路径
  二、 辅助实际控制标准适用的立法取向
  三、 实际控制标准适用立法与其他价值地协调
  
  第三节 小结

  结论

  本文分析了外国投资者认定标准在各法律视域下的意义,并对外国投资者认定标准的不同学说理论进行了梳理,进行了各自的利弊分析。由于各国的外国投资者认定标准是随着各国历史传统、经济国情、发展阶段及经济社会的发展变化的,目前实际控制标准在发达国家受到关注和运用,而我国当前适用的成立地兼准据法认定标准引发了不同法规下认定标准不一的适用困境,VIE 架构协议控制下产业政策的落空的困境,和 SPV 设计返程投资下竞争政策的落空的困境,随着《外国投资法(草案征求意见稿)》的发布,我国引入了认定外国投资者的实际控制标准。但草案征求意见稿中的外国投资者的认定的实际控制标准尚无清晰的认定路径和逻辑,亦无控制判断的操作标准,本文尝试梳理出实质重于形式的基本认定原则、外国投资身份连续性原则、内外有别的上溯层级原则的外国投资者认定三原则,以及类型、国籍、控制三步走的识别路径,以期望对实际控制标准作出恰当的指引,同时,对于操作中可能出现的争议,依据我国的国情进行了分析讨论,提出了重视国家安全审查、关注不同价值协调、追求周延便捷的几点参考意见。

  外国投资者身份认定作为相关主体适用不同法律规则的前提,是诸多法律关系的起点,随着我国内外资公司法律制度的并轨、外资法体系的重构、外资监管重心由准入监管转移到国家安全审查,变化更迭之际更应当保持法律体系的系统性。应当牢牢把握制定统一化、体系化、便宜化的外资监管法的理念,突出安全审查重心的抓取,并妥善解决法律体系重构过程中可能引发的争议与矛盾,将准确认定外国投资者身份的实际控制标准协调、统一、完全地适用于整个外资法体系。本文仅对其中外国投资者认定问题做了探讨与梳理,而整个法律体系的调整、完善,仍是一项艰巨但必须完成的重要任务。

  参考文献

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