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地质局职能建设与优化探究

发布时间:2019-05-08
  中文摘要
  
  地质勘查业作为国家基础性、战略性、先导性产业,对于国家的经济建设、社会发展和国际发展格局中的地位具有重要的影响力,2006 年,国务院下发了《关于加强地质工作的决定》,推动地勘单位的改革发展。地勘队伍的建设开始加速。而随着中国经济进入“新常态”,供给侧结构性改革的不断深入推进和“一带一路”合作倡议的提出,对地勘单位的服务领域、职能体系和业务水平都提出了全新的要求,并且在 2011 年中央提出事业单位分类改革政策之后,一直以事业体制为主的地勘单位也面临着重新分配职能、改革体制、完善产业等诸多挑战,而旧的管理体制、运营机制、发展理念与下当经济发展水平和政策环境不匹配、不适应的矛盾越发凸显,使地勘单位的专业服务能力和市场竞争力相对赢弱,不仅远远落后于已经走向成熟的国有企业,甚至和科研事业单位也拉开了较大的差距。

地勘单位职能优化
  
  本文以地勘单位的职能建设与优化为切入点,从地勘行业的工作特点和业务性质出发,仔细剖析当前地勘单位的在职能履行方面的具体问题,通过对问题原因的具体分析,进而以广东省地质局及下属的地勘单位为研究对象,剖析广东省地勘单位在改革过程中所实施的职能优化措施,并结合国外的管理经验做参考,得出对我国地勘单位职能优化的启示。提出了地勘单位要进一步提升职能,就需要结合自身的实际情况和面对的政策市场环境,大胆转变思想,抓住机遇,以地质工作战略转移为核心,从以资源勘查为主向当下公益服务、资源勘查兼顾转移,并且在人力资源管理、新技术普及应用和市场激励机制上要进行创新。使地勘单位能通过改革来释放活力,迎来发展生机。同时也指出地勘单位的发展仍受一些外部条件的制约,需要国家在矿权管理体制、金融市场的建设和人事制度保障上充分照顾到地勘单位的历史困难和现实状况,遵循地质工作的发展规律,给予适当的引导,保证地勘事业的发展和地勘单位的转制能够顺利的进行。
  
  关键词:   地勘单位;职能;分类;改革。
  
  Abstract
  
  As a basic, strategic and leading industry of the country, the geological exploration industry plays a key role on the status of the country's economic construction, social development and international development. In 2006, the State Council issued the "Decision on Strengthening Geological Work", to promote the reform and development of geological exploration institute. The construction of the geological survey team began to accelerate.
  
  With the new stage of Chinese economy which is known as New Normal, the continuous improvement of the supply-side structural reform and the "One Belt, One Road"cooperation initiative,there are some new requirements for the service areas, functional systems and profession levels of the geological exploration units. Moreover, after the national government proposed the classification reform policy for public institutions in 2011,the geological exploration units that have been dominated by the business system are also faced with many challenges such as redistributing functions, reforming the system, and improving the industry.Yet the old management system, operation mechanism, and development concept are in contradictions with the underdeveloped economic developmentlevel and policies and the conflicts are more serious.This results into the insufficient professional service ability and incapability in the market competition.The geological exploration units are not only far behind the developed state-owned enterprises but also the scientific research institutions.
  
  This paper takes the function construction and optimization of geological exploration units as the entry point,carefully analyzes the specific problems of the current geological exploration units in terms of functional performance based on the characteristics and business nature of geological exploration industry. Through the specific analysis of the causes of the problems, ,this paper analyzes the functional optimization measures implemented by the geological exploration units in Guangdong Province during the reform process taking the Geological Bureau of Guangdong Province and its subordinate geological exploration units as the research object, and combines the foreign management to make reference for the optimization of the functions of geological exploration units in China.
  
  Inspiration. It is inspired and proposed that our geological exploration units should further enhance their functions, and unit their own conditions and the policy and market environment they face, boldly change their minds, seize opportunities, and take geological work strategy as the core, focus more on current public welfare services from resources exploration, take good care of both resource exploration and transfer, and innovate on human resources management, new technology popularization and market incentives.It is needed to enable the geological exploration units to release vitality through reforms and usher in the development of vitality. It is also necessary to be known that the development of geological exploration units is affected by some external conditions and it is also necessary for the state to largely assist the geological exploration units in the management of mineral rights, the construction of financial markets and the protection of personnel systems, and provide appropriate guidance to ensure the development of geological exploration and the transformation of geological exploration units.
  
  Keywrods:    Geological Exploration;function; classification;reform。
  
  一、绪论
 
  
  (一)研究背景及意义。

  
  地勘单位顾名思义就是从事地质勘查行业的主体职能部门,而对地质与矿产资源的情况进行勘查,是推动我国社会主义经济发展、国防以及民生建设的一项重要的基础性工作。地质勘查工作就是以自然科学与地球科学为基础,对一些地质问题研究中所需的各类资料进行调查并收集,如地层构造、岩石、矿产、地貌以及水文等方面的地质资料,除此之外,还能为我国地质环境监测等方面的工作提供相关的地质数据。这些地质勘查成果,可以为工业寻找到“口粮”,既矿产资源。还有一些成果则对基础工程、环境保护、民生服务、公共安全具有重要的指导意义,因此,地质勘查行业可以说是一个国家经济发展的先导性和基础性产业。
  
  1、研究背景。
  
  我国的地质勘查工作主要由分布在全国的近千家地勘事业单位来承担,建国至今已经过去了 60 多年的时间,国有地勘企业的员工们在这段时间里一直发扬着“三光荣”和“四个特别”的良好作风,不畏艰难、风餐露宿、跋山涉水,为国民经济的飞速发展提供了丰富的矿产资源和地质资料,至 2007 年已经成长为矿业总产值仅次于美国的第二大矿产行业国家,大大提升我国综合能力的同时,推动了我国现代化建设的进程。
  
  在计划经济时代,地勘单位归属于事业编制,这主要是考虑到地质勘查是一项前期的,超前的工作,其职能具有很显着的基础性和公益性,其提交的矿产储量和地质报告是国民经济建设的物质基础;而水文工程与环境地质等方面的有关研究资料,还能为城乡供水、地灾防治以及地质环境保护等方面提供数据支持;研究农业经营或农学中遇到的地质问题的目的是为了对农学研究中存在的问题提出解决对策——如土壤化学特征和植被生态背景等方面的数据,推动农业学的发展与创新;而区域国土的基础地质调查研究,则是为国家和地区的经济发展规划、生产布局和整治决策服务。同时,事业编制的管理形式也是和计划经济体制相适应的,这可以克服地勘工作缺乏直接经济效应、自然驱动力不足的问题,将大量的资源不计成本的提前投入,以满足快速增长的经济建设对资源矿产的迫切需求。
  
  进入改革开放以后,我国由计划经济向市场经济转型,中国的经济结构和经济成份开始发生翻天覆地的变化,同时广域的地质资源普查工作也告为了一个段落,地勘单位旧有的运营机制也随之发生变革,出于既减轻财政负担,又发展地质市场的初衷,原地矿部于 1985 年提出了“地质成果商品化、地勘单位企业化以及地质工作社会化”这三个方向的改革最终目标,同时要将地勘工作向多功能产业的方向发展。在地勘单位投入运行后,先后在以寻找矿产资源为目的的地勘业和其它非地勘业进行运用,在这当中非地勘业可以分为两部分,第一个是旧式相关勘查技术应用到工程施工领域上并进行拓展,如建筑地基基础勘察、建筑基础桩基检测以及水文工程等等,这些统称为工勘施工。另有一些则是地勘单位根据自身的优势,兴办了一批诸如餐饮服务,机械加工,矿石深加工,旅游服务等等各类第三产业,很多多种经营产业已经偏离了地质工作的范畴,虽然为地勘单位带来了部分市场收益,但同时又挤占了原本用于地质主业的人力及生产资料,并且经营副业使地勘单位也背离了其事业单位的公益属性的社会职能,使地勘单位的身份产生了混淆。
  
  地勘单位的市场化改革使地勘单位能通过多种经营获得收入,弥补预算内地勘费的不足。缓解了地勘队伍的困难,地勘产业也在国家产业政策的引导下,调整着自己的产业方向和结构,形成了以地勘业为基础,多种非地勘业并存的格局。
  
  但这种公益性和商业性地质工作并行的经营模式也给地勘单位的管理带来了新的挑战。市场化的改革虽然解决了地勘单位的生存问题,但尚不足以让地勘单位完成自身资本的积累,在管理体制和允许机制上也制约着地勘单位的发展与创新,而市场化的经营又挤占着公益类地质工作的资源与投入,影响了地勘事业的开展。
  
  为了破解这一困境,国务院于 1999 年发布了《地质勘查队伍管理体制改革方案》(国办发[1999]37 号),开始推动地勘事业单位的分类化改革。该方案中有明文规定:进行地质勘查的小队在进行改革时要严格按照规定,将事企分开、对公益性以及商业性这两部分的工作要划分清楚。国办发[2002]2 号的文件专门提到:“中央以及省级能够留存少数具有基础性、公益性以及战略性的勘查技术型人才,同时要对剩下的部分进行改造,使其能够成为遵循市场规则的经济单位”。这段内容对国有地勘单位的发展以及改革方向进行了明晰定位,并且确立了现阶段国有地勘单位首先应该完成的项目,简单来说就是公益性的地质勘查应该是由国家来进行的,同时商业性的地质勘查要由企业来主导,通过这种方式创建现代化的地勘企业制度。
  
  在这样的指导思想下,全国的地勘单位进行了大规模的的属地化改革,原地矿部、各工业部门的大部分地勘队伍划入当地政府的管理序列,成为省直属事业单位,与地质系统则作行业归口管理,业务上仍然接受国土资源部门的指导。属地化的地勘单位虽然在身份上仍暂归于事业单位,享受省财政事业费的同时,还需要遵循客观发展规律和所在地区的自然与经济环境,同时要根据国家发布的有关地勘事业单位改革的相关条例,探索市场化与企业化改革的路径。
  
  不过,改革的实践证明,地勘单位不管是在职能分割还是在体制改革上都存在很大的困难。具有公益性质的地质工作,虽然公益性的地质工作主要转由新组建的地调局来组织实施,但地调院本身的人力和规模尚有限,资产及职能也不算健全,很多公益性工作开展仍需要行业归口内的地勘单位配合完成,但由于在管理上采取并行的方式,使得这种配合的执行效率并不高,而地勘单位的市场化则而临着经营性资产少、干部职工缺乏经验、经营意愿不高、单位历史包袱重和市场不景气等一系列因素的影响,成果寥寥,不仅不足以实现自身的独立发展,在长久的市场化改革过程中不管是队伍规模还是业务能力都存在不同程度的萎缩。
  
  在实际工作中,中央政府对地勘单位的过去以及现在的发展状况进行深思熟虑后,认为“地勘工作转变为企业化发展仍需时间”,因此,目前地勘单位大都仍继续享受着事业单位的政策,“带事业的帽子,走企业的路子”,公益性和商业性地质工作尚没有彻底分割。此外,当今世界是一个全球化进程不断加深加速的过程,全球各大的经济体之间交联的不断深入也使得诸生产要素得以跨洲际的快速流通,资源优化配置。
  
  只有更加深入地投入到这个国际化进程中才能在未来的全球经济格局中占有一席之地,获得更大的发展空间。中国的改革开放发展史就是一个不断融入国际化的历程,而在 2015 年,我国发布了《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,该政策利用中国和其他国家间共有的双多边机制以及目前存在且有效的区域合作平台,承诺与他国共同发展,推动与周边国家的合作关系,促成经济共同体的产生,期望能够一起创建政治互信、经济融合以及文化包容的利益、命运与责任共同体。 这一创造性的多边合作机制,简称为“一带一路”。
  
  不断加深的国际间的经济合作交流对于中国地勘行业的发展也是一个前所未有的契机。一方面,国内高速的经济增长现状使基础原材料的瓶颈制约作用变得越来越明显,从 2010 年开始,我国市场中占主体的 45 种矿产资源已经确定的储量至少有 1/2 都无法满足经济发展的需要,而且保护环境和保护生态平衡越发受到国家和社会的重视,对矿产资源的合理开发利用又提出了新的更高的要求。
  
  因此,地勘行业不仅要在新形势下大力发展自己的公益和效益并重的社会职能,更要进一步培养出国际化的视野,早在 1985 年地矿部制定的《经济体制改革纲要》中,就强调地勘单位要将‘走出去’的方针贯彻下去,通过国内外的两种资源与两个市场的优势,争取获得新的发展。
  
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  (二)研究现状
  (三)研究思路与方法
  
  二、地勘单位职能优化相关理论
  
  (一)核心概念界定
  (二)非营利组织理论
  (三)制度变迁学说
  
  三、 地勘单位的职能问题及原因分析
  
  (一) 地勘单位的职能部门管理现状
  (二) 地勘单位的职能存在的问题
  (三)地勘单位职能问题原因分析
  
  四、广东省地质局的职能优化案例研究
  
  (一)广东省地质局基本情况介绍
  (二)广东省地质局的职能优化策略
  (三)广东地质局的职能优化成效
  (四)广东省地质局职能优化案例分析
  
  五、国外地勘行业的职能机构管理经验借鉴
  
  (一)美国的地勘行业
  (二)俄罗斯的地勘行业
  (三)国外地勘行业的职能优化经验借鉴
  
  六、对进一步优化地勘单位职能的建议
  
  (一)健全顶层制度
  (二)推动地勘单位改革深化
  (三) 加强地质单位建设
  (四) 促进与地方合作机制

  (五)完善地质工作保障措施

  1、在政策上的保障措施

  当前,地质事业的是否能取得进一步发展取决于两个因素,一个是承载地质工作的主体地勘单位能否在自身改革上取得突破,二是能否建立起对地质工作进行有效支撑的政策及市场环境,这两个方面都需要通过进一步细化且落实针对地质行业的配套政策来进一步实现。针对地勘单位改革面临的历史包袱重,自我变革意愿低的问题,需要在将地勘单位目前仍然承担职工医和保障与当前国家正在建立和完善的社会保障制度进行并轨,减轻地勘单位的负担,同时建立起与改革相关的评估考核与激励机制,督促地勘单位根据当前形势,求新求变,寻求更适应当前经济社会需求的工作机制。而在政策市场环境方面, 地勘单位的管理部门可以根据当前公共利益对地质服务的具体需求,制定并落实一系例的引导政策,促使地勘单位调整工作重心,发展配套的服务职能。而在市场化领域,要为地勘单位融入和整合产业链创造政策条件,并在初期运营过程中给予一定的优惠和扶持。

  2、在经营上的保障措施

  地勘单位当前的经营效率低下,自身积累和保障能力差,一方面是由于地勘单位地勘单位的经营理念和管理方式和市场脱节,另一方面是当前地质市场不成熟且相关配套措施没有到位,商业性地勘职能要实现真正意义的企业化运营,不仅仅是要将地勘单位的商业性职能部门进行企业化改制和重组,规范市场环境并完善相应的服务,比如针对商业性地质勘查存在的风险,应该设立专门的勘查风投基金;而对于地勘单位融资困难的问题,应该对改组企业的地勘单位放开限制,允许其利用多种渠道筹集勘查资金,加强其承揽工程和项目的能力;为了保障地勘单位的权益,相应的知识产权保护体系也需要覆盖到地勘产业中来,并且对地勘单位的从业人员进行相应的培训,提高维权意识和能力。

  参考文献

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