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基础教育行政化现象与应对措施探讨

发布时间:2019-04-30
  中文摘要
  
  党的十八届三中全会的《决定》指出“行政级别逐渐取消的单位包括学校、教科研院所、医院等事业单位”,教育去行政化问题成为当今社会关注的热点。而教育去行政化改革的目的主要是为了让学校排除外界因素,按照学校本体教育规律治理学校,让学校回归教育的本位,体现学校应有的教育特色。十八届三中、四中全会提出要全面深化教育领域综合改革,使学校再次成为社会关注的焦点,尤其是基础教育学校,将面临深度转型调整期。以往研究多着眼于高等教育领域教育去行政化,而教育行政化问题并非高等教育专有,在基础教育中也普遍存在,且造成了深刻影响,因此关注基础教育行政化问题,为基础教育营造更好的发展环境,成为当前基础教育研究关注的焦点。

基础教育行政化现象与应对措施探讨
  
  本研究针对基础教育行政化问题展开深入研究,运用文献法、比较研究法、调查研究法等研究方法,梳理了关于基础教育去行政化相关文献,探究了基础教育行政化的现状,从历史层面深入分析了行政化现象存在的原因,基于相关理论,并结合实际,从理论层面探索解决行政化问题的思路。基于此,本研究又以寿光市基础教育学校行政化探索实践为案例,进行深入分析,借鉴其在取消学校行政级别、创新现代学校制度、优化教学主体结构、规范教学人员的权利义务等方面的经验;同时对比分析了域外基础教育去行政化的经验做法,从转变理念、完善治理结构、明确分工、优化资源配置等方面提出推进基础教育学校去行政化的措施建议。
  
  关键词:  去行政化;基础教育学校;政校分离。
  
  Abstract
  
  “The Decision” of The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC pointed out that the units whose administrative level is gradually abolished include schools,teaching and research institutes, hospitals and other institutions, and education de-administration has currently become a hot issue in our society. The education de-administration reform aims to exclude the external factors for the schools, adminster the schools according to School ontology education law, let the schools return to its educatioanl standard, and reveal the specialties of the schools. The Third and fourth Plenary Sessionof 18th Central Committee pointed out: we should comprehensively deepen the requirements for comprehensive reform in the field of education, and make schools become the focus of our concern again. In particular, basic education will enter a period of deep transformation and adjustment. The former researches mainly focus on the administration of higher education.
  
  However, the problem of educational administration does not belong to higher education alone. It is prevalent and also has a profound impact on basic education, so paying more attention to the de-administration of basic education and providing a good environment for the development of basic education has become the focus of basic education research.
  
  This research focuses on the basic education administration, and uses the method of documentation, comparative studies, and the investigation and research methods to sort out the relevant documentations about administration in basic education, explore the current study and analyze the reasons for the existence of administrative phenomenon deeply according to the history. Basing on the relevant theory and combining the practice, the paper aims to find out the solution to the prolem of administrative phenomenon from the theoretical side. Based on these factors, this study takes the administrative exploration practice of Basic Education School in Shouguang City for an example, conducts in-depth analysis, and draws on its aspects such as canceling the school administration level, innovating the modern school system, optimizing the teaching subject structure, and regulating the rights and obligations of teaching staff. At the same time, it compares and analyzes the experience and practice of extra-territorial basic education about administration, and puts forward some suggestions to promote the de-administration of basic education from the aspects of changing concepts,improving governance structure, clearing division of labor, and optimizing resource allocation.
  
  Keywords:   de-administration, basic education schools, separation of adminstration and education.
  
  1 绪论
 
  
  1.1 研究背景和意义。

  
  2010 年,《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020 年)》与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》(以下简称《纲要》)先后颁布,明确指出我国学校管理体制改革的方向——进一步去行政化。《纲要》明文规定:“加快学校管理体制改革,健全统筹有力、权责明确的管理体制。以转变政府职能和简政放权为重点,深化教育管理体制改革,提高公共教育服务水平。”此外,《纲要》中还进一步具体提出:“改变直接管理学校的单一方式,综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施,减少不必要的行政干预。”
  
  要在基础教育阶段深入贯彻落实《纲要》精神,推进基础教育学校去行政化,首先要理清去行政化及基础教育学校去行政化的内涵、目标及预期结果;其次,要深入挖掘基础教育学校行政化的源头、具体体现及消极影响;最后,梳理基础教育学校、社会及政府三者的关系,并以此为基础,汇总国外相关优秀的做法,全面的调整教育行政机构、基础教育学校架构、管理体系等。
  
  近年来,寿光市政府开展教育综合改革试验,探索政府主导、企业和社会多元参与的综合教育管理机制,推动寿光市基础教育体制改革与创新,并在基础教育去行政化的探索和实践中取得卓有成效的进展。本研究从基础教育学校入手,根据寿光市基础教育学校管理实践,探究基础教育学校去行政化过程中存在问题、原因及有效措施,并在此基础上结合国外基础教育去行政化的经验,提出更具操作性和推广意义的基础教育学校去行政化的措施。
  
  1.2 国内外研究现状。
  
  1.2.1 国外学者对去行政化的研究。

  
  自 20 世纪 70 年代以来,随着世界范围内教育事业的蓬勃发展,公共教育管理改革方兴未艾。首先,公共教育管理领域打破了政府垄断教育资源的局面,向政府与市场两级供给的社会控制模式转变。在两级控制模式下,“分权”“多样”“选择”“参加”以及“问责制”等成为各国公共教育管理改革的关键词语。实践表明,无论是政府主导还是市场导向,靠单项改革难以有效解决日益复杂的教育问题。伴随着世界各地对教育领域“行政化”现象的热议,国外不少学者专家都鲜明地表达了自己的看法。
  
  Sumit Agarwal 等人(2015)认为在现代治理理念影响下,公共教育管理领域在探索政府权力下放,实行管理重心下移的同时,正在构建由政府、市场和第三部门共同治理的多元化供给模式[1]。较之政府与市场两级供给模式,现代治理理念下的教育多元化供给模式,在重视发挥政府职能的同时,还要重视官民之间的协调关系,即重视社会组织群体之间相互合作、共同管理。社会公益组织(NPO)、非政府组织(NGO)等的介入,赋予以国家存在为前提的公共教育新的内涵,教育领域中正在构建新的公共空间,即公共教育概念由国家为前提存在的概念向包含多样的“准公共性”概念转变。
  
  Kathryn 和 Stacy(2016)认为教育行政涉及一个国家的传统文化特质、经济体制、政治体制、意识形态以及公共管理体制和机制,是一个比较复杂的管理领域。可以说,不同国家、不同社会制度背景下的教育行政管理系统具有不同特征。因此,在借鉴和吸收他国的教改经验和教训时,有必要区分好作为后发国家的中国和作为福利化发达国家的日本在教育行政管理体制上的不同点。首先,要站在本国的立场上,从具体的国情出发,进行理性的学习和借鉴。其次,从全球化、信息化、多元化视角出发,及时了解和把握国际教改新变化、新特点,不仅能促进本国教育事业的发展,同时还担负起国际社会共同面临的教改课题。
  
  1.2.2 国内学者对去行政化的研究。
  
  目前,国内对教育管理的去行政化研究主要集中在高等教育阶段,关于基础教育学校的去行政化研究较少。通过历史发展来看,“去行政化”最初属于管理学范畴的定义,重点是对政府机构而言的。
  
  1992 年,王任魁和陶金锐(1992)把“去行政化”跟学校管理相关联,重点对校党委工作的主要内容及思路进行剖析,未细致研究学校行政化,但该文指出要避免学校党委工作行政化,应让党政各司其职[2];王立华等人(2002)提出“应在社会和学校之中树立明确的教育理念,按照大学精神,恢复教师、科研人员在高等院校中的主体地位,设定学校行政部门的职责,对行政权力的使用范围及其运行程序加以约束,在政府宏观调控、规划和统筹下明确高等院校的自主权”1。
  
  2004 年 9 月潍坊进行了一次大规模的去行政级别的改革,这次改革中取消了全市600 多所中小学校的 935 名中小学校长行政级别,执行校长职级制度。通过 2004 年到2014 年 10 年的探索,逐渐建立了一批教育专家运行模式。目前通过优秀的学校干部过渡专家组公开考试等方式,建立校长候选人才选拔制度,提前选择候选人。
  
  现今,我国有不少学者从公共管理的角度出发,进一步完善了高等教育,学校行政的思想和方向由此出现。李毅(2004)指出教育行政要以公众满意度以及达成公共教育利益为方向,教育经理应学习企业管理模式[3]。 张立等人(2006)认为,想要教育及行政机制进一步强化,就要将竞争机制纳入我国教育行政系统中,对社会学校给予支持,让学校教育拥有更多的自主权,管理思想要进一步优化,在学校行政人员中树立服务意识[4];侯晓波(2011)从政府,学校行政人员,教师和评估机构等方面对学校行政权力和学术权力关系进行了梳理,也是学校和现代大学系统的面貌。从学校到行政实践的角度来看,随着学校对行政讨论的日益激烈,一些大学也正逐渐尝试一些新的方式[5]。王增龙(2014)认为教育行政管理是由外部管理和内部管理两部分组成。他强调教育行政化现象在高等学校和基础教育学校当中普遍存在。基础教育学校的外部管理使得学生缺乏活力,缺乏学校改革动力以及办学特色,同时导致学校与教育职能的缺失,学术事物的懈怠。在教育行政化的影响下,学校对学生发展是不负责任的,很难实现教育是生产力的转换,老师的教育和教学行为严重偏离专业素质,教育者难以生产。对中小学管理工作,要加强教育治理的法治和民主化,就是要把与“管理和管理”分离的教育管理体制改革应该升高到法律严格执行;应制定教育职能权力的负面清单,并以立法形式加以规范,也应该在人民群众中建立中小学教育产业组织。范丽娟(2015)认为深化教育全面改革具有重大意义,特别是在现代化学校体系建立,教育管理体制和管理能力现代化,以及教育资源的均衡发展四方面[6]。
  
  长期以来,我国大多数学者认为学校是教育行政部门的一个机构,它只是附属于学校机构当中的一个部门,但是政府部门进行过多的干预导致行政至上的形式,不仅会大大降低了教师的教学专业水平,还限制了学校管理制度的建设。学校管理制度建设急需通过消除外界因素的干扰来达到学校内部管理制度结构的完善,探索建立学校管理制度和配套政策,推动学校管理民主化进程。
  
  综上,学校去行政化的相关研究主要集中在成因、弊端、表现及解决问题的方法等,所取得的研究成果应用到了实践当中,也有一些以法规的形式加以订立。不过笔者在梳理这些研究成果时还注意到有若干问题存在:首先,尽管学者们研究学校去行政化相关问题时,保持了基本统一的方向,注重凭借行政权力的减弱,使学校运行及学术权力受其影响减小,但并未清楚的定义何为“行政化”、何为“去行政化”,在解释其本质时也有分歧,缺乏真切的认识;第二点,学者们关于高校去行政化方面研究较多,对基础教育学校的研究这方面鲜有论述;第三点,引进外域优秀做法时,直接套用,没有进行文化对比,缺少对其经济、政治、历史传统的充分研究,所以从我国学校去行政化角度来看,上述研究缺乏一定的参考依据,因此探索适合我国国情的学校教育去行政化问题显得格外迫切。
  
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  1.3 研究方法
  1.4 研究内容
  1.5 研究创新点
  1.6 研究不足
  
  2 基本概念与相关理论
  
  2.1 基本概念
  2.1.1 基础教育 .
  2.1.2 基础教育学校
  2.1.3 基础教育行政化
  2.1.4  基础教育学校去行政化
  2.2 相关理论
  2.2.1 分权制衡理论
  2.2.2 利益相关者理论
  2.2.3 组织结构理论
  
  3 基础教育学校行政化过程中存在问题及原因
  
  3.1 现行存在的问题.
  3.1.1 政府干预过多与学校自我改革的要求不适应
  3.1.2 教育部门干预过多与教育教学要求不适应
  3.1.3 学校森严的内部管理体制与实行民主化管理的要求不适应
  3.2 存在问题的主要原因
  3.2.1“政校一体”的管理体制导致基础教育学校行政化困难加剧
  3.2.2 基础教育学校严格的科层制导致办学过程中官僚化
  3.2.3 行政化办学的惯性制约了自我管理机构积极性的发挥
  
  4 寿光市基础教育学校去行政化的探索实践及启示
  
  4.1 寿光市基础教育学校去行政化的探索实践
  4.1.1 取消学校行政级别,推进校长职级制
  4.1.2 多元化办学,现代学校制度创新
  4.1.3 以教学为主导优化教学主体结构
  4.1.4 以“契约化”为准则规范教学人员的权利义务
  4.2 对我国基础教育去行政化的启示
  4.2.1 明确政府和学校的关系
  4.2.2 合理的内部治理结构
  4.4.3 评估主体多元化
  
  5 国外基础教育学校去行政化的经验借鉴
  
  5.1 美国基础教育学校去行政化实践——“特许学校”
  5.2 英国基础教育学校去行政化实践——“自由学校”
  5.3 德国基础教育学校去行政化实践——中学分类管理
  5.4 国外实践管理对我国基础教育学校去行政化的启示
  
  6 推进基础教育学校去行政化的措施
  
  6.1 转变价值观念
  6.2 加强政府作为
  6.2.1 减少政府行政干预
  6.2.2 建立审计问责制
  6.2.3 逐步取消学校行政级别
  6.3 基础教育学校自身建设
  6.3.1 完善内部职能治理结构
  6.3.2 行政和教学分工明确
  6.3.3 优化内部资源配置

  7 研究结论

  本研究从基础教育学校去行政化入手,分析基础教育去行政化过程中存在的问题,并进行相应原因分析,同时结合寿光市基础教育学校的实例,深入探讨基础教育学校去行政化具体措施和成效,进而总结寿光市基础教育综合改革的做法及其启示,再加以国外基础教育去行政化的经验,从而总结出更为有价值和推广意义的基础教育行政化的措施。根据当前我国基础教育学校的整体情况来看,一方面要重塑学校与政府的关系,变政府主导为政校共建,同时加深学校与社会的关系,充分吸纳社会优秀人才、闲散资金;另一方面是理顺学校内部各部门之间按职权划分,规范权力运行。总的来说,学校体制改革要从以下六个方面着力。

  一是转变基础学校教育的价值观念。消除教育行政化的思想,重树科学的文化学术思想氛围。重视教育质量,重视教师的专业水平,重视人才培养,重视学术研究,用这些标准来衡量评价基础教育学校中教师的工作,而不是以行政级别高低来衡量基础教育学校以及教师的优劣。只有从根本上转变观念,才能树立良好的学术文化教育思想,淡化消除官本位的行政化思想。

  二是逐步取消学校行政级别。基础教育学校拥有行政级别一定程度上可以促进学校的发展,未必会导致教育的行政化。但是一些行政单位为了一己私利乱用教育权利,导致教育堕化,影响了基础教育学校的教育质量。基础教育学校与政府,社会,和其他学校之间的交流,关键看基础教育学校的内在实力,而不是行政级别和官位的高低。

  三是完善内部职能治理结构。根据基础教育学校自身的需要,设置管理学校的行政机构,来运行管理基础教育学校的各项工作。比如,美国和英国以总决策中心,行政中心,教学中心为基本特点来设置内部管理模式。通过这种模式来开展基础教育学校的工作。

  四是行政和教学分工明确。明确行政和教学的分工,弱化行政对教育的干扰。行政和教学独立是指决策中心代表机构不参与学校管理,行政和教学的具体事务明确分工,不干涉对方的决策权。比如,教学机构负责学科建设,专业发展,教育教学;而行政机构是负责日常管理,保障教育教学的顺利进行。

  五是优化内部资源配置。优化基础教育学校内部资源配置,其基本的出路就是去行政化,把行政与教学两者权力进行科学适度地划分。进一步完善《学校章程》,在《章程》内立起行政与教学权力划分的标准,积极倡导基础教育学校内部资源公平公开、合理高效运用的原则,把效率与公平相结合,把重点发展与全面推动相协调,把稳定性与创新性相统一,在对人员、物质、精神文化等各类资源科学合理配置中实现学校管理现代化,以适应经济社会的不断发展。

  六是向教育思维转变,政校分开。“转变政府管理教育的职责和能力。改变以前单一进行学校管理的方式,减少没有必要的那些行政干预政策指令,综合采取款项立法、规划、财政、信息服务以及必要的行政方式”。对此,首要是把政府权力与学校权力进行合理划分,明确两者职权范围、承担义务,平衡两者权力与义务并使之相互匹配。对目前来说,主要是让政府放权,从政府统抓统管的模式中走出来,根据新时代新要求做出新的管理模式创新。

  参考文献 

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