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内蒙根河生态文化游管理存在的问题与原因

发布时间:2019-04-01

  第三章 根河市生态文化旅游管理存在的问题与原因

  回顾根河市的发展历程,大致可以分为开发建设、天保工程实施、“停伐”转型三个阶段。开发建设的特点是“一木独大”,主要依靠木材采伐和木材加工等相关产业来支撑经济社会发展;天保工程的实施阶段,木材采伐量逐年较少,一些非林非木的接续产业也不够壮大;“停伐”转型阶段,尽管通过生态旅游等产业发展,实现了阶段性转型,但转型的效果和质量仍有提升空间。在实际中一些体制、机制、环境、历史等各方因素也在制约发展,在实际管理中还存在很多实际问题。本章在对根河市生态文化旅游发展概况和主要成绩的基础上,对主要问题进行全面阐述,并从中找到产生问题的原因,为对策建议的提出提供基础。

  第一节 根河市生态文化旅游管理存在的问题。

  近年来,根河市委市政府高度重视生态文化旅游产业发展,从思路谋划、政策引导、资金扶持和基础设施建设等方面出台了具体措施,使生态文化旅游得到不断推进,但仍有一些根本性问题值得重视,尤其在管理体制、旅游产品供给、产业融合、基础设施和旅游监管方面仍有完善、强化和提升空间。

  一、管理体制不顺畅。

  根河市因林而建、因林而兴,也因林而变。多年来,根河市的经济社会发展伴随着国家政策的变化而变化。比如,在大生产、大建设的计划经济时期,建立了一些林业局,大量的木材被掠夺式采伐,用来服务国家的经济建设,据统计,自上世纪 50 年代开发建设以来,根河市总计为国家提供木材 0.64 多亿立方米,直接上缴税金近 20 个亿。木材采伐、木材加工等产业对经济、财政的带动作用较强且贡献率极高,几乎占到了半壁江山,据统计 1985 年,根河财政收入为 3734 万元,在内蒙古自治区 101 个旗县排第 3 位。1995 年,根河财政收入为 9797 万元,在内蒙古自治区百个旗县中位列第 5 位。①随着国家对生态的重视逐步加强,国家实施了天保工程,用以保护、恢复生态林;随后全面停伐政策的出台,也让以森林采伐、木材加工为主的“林木”产业难以生存。至此,采伐、加工产业不再成为根河市的主导产业,对经济发展的贡献大幅降低,也让根河市的财政收入捉襟见肘。

  据统计,2012 年,根河公共财政总收入为 1.72 亿元,在 101 个旗县排倒数第 5 位。①2017 年,根河一般财政公共预算收入为 8580 万元,在全区 103 个旗县排第倒数第 2 位。②根河市和一些企业的资本原始积累不充分,对转型认识不深刻导致转型发展缓慢、转型步伐不快;而“停伐”后,传统税源缩水、新增税源不足,政府财力十分有限,加之转移支付的主要用途只是“维护”而不是“建设”和“转型”,让根河市发展动力十分有限。根河境内有隶属于内蒙古大兴安岭林业管理局的 5 个林业局、2 个管护局、1 个航空站,林业人口占全市总人口的 55%。地方建成区面积 47 平方公里,占全市总面积的 0.23%,99%以上的区域由林业管辖。③由于管理体制特殊,形成了“大企业小政府”的格局。加之,改革进程推进缓慢,导致很多林地的经营权没有面向市场开放,内部资金少、政府财力不足,外来资金进不去的发展局面,限制了生态文化旅游产业发展。

  二、生态产品供给不充分。

  目前,根河市生态文化旅游供给仅以生态初级产品为主,而这些生态初级产品的食用价值、药用价值和保健养生价值并没有以良好的货币形式体现。据统计,根河市各类资源丰富,有野生植物千余种,其中野果 30 余种、野生真菌 114 种、野生药用植物 366 种,④但部分野生植物的供给依然以初级产品为主,大量的生态资源优势并没有很好地转化为发展优势;一些浆果坚果、野生菌类、野生药材的储量也十分丰富,但是精深加工不足,多以初级产品的形态流入市场,也缺乏较好的宣传推介,现有的品牌实力不强、知名度较低,导致市场占有率不高,还缺乏文化价值,一些地域文化没有融入其中,导致附加值较少、溢价空间有限。与此同时,受知识水平和人员结构的影响,导致从事林下产业的经营主体缺乏带头能人,导致一些从事林下产业的经营主体的集中度不够,没有形成规模,“小、散、初”的经营模式,制约了供给的能力和水平。此外,一些“互联网+”“可追溯”“地理标识”等新手段、新模式也没有充分地应用,客观上影响了生态文化旅游的档次和内涵,一定程度上制约了生态文化旅游的发展。

内蒙根河生态文化游管理存在的问题与原因

  三、产业融合程度不够。

  近年来,根河市积极调整产业结构,努力培育和发展接续替代产业,初步形成了以生态文化旅游、绿色食品加工、特色种养殖、木材精深加工、绿色矿产资源开发为主的产业格局,尤其是生态文化旅游产业,已逐渐成为支撑经济增长的新增长点。但根河市对生态文化旅游产业的内涵挖掘不够,仍以原始的初级供给为主,尽管注重了原汁原味的原生态供给,但是在产业融合发展方面仍有提升的空间和潜力。比如,生态与文化融合不够,降低了游客逗留时间,影响了旅游路线的品质;生态与食品的融合不够,一些特色食品没有形成有效的供给,造成附加值偏低;生态与养生的融合不够,一些药膳、中药没有和广大人民群众养生养老的期望较好地关联,医养结合的等新模式也没有得到充分的体现,让游客的体验感降低,也很难形成固定的客源队伍。基于此,我们不难看出,根河市不仅没有做好“供给端”的有益结合,也没有抓住“需求端”的需求特征,发展方式亟待进一步调整。

  四、配套设施建设不足。

  近年来,随着国家主体功能区建立和林区管理体制改革的不断推进,根河市生态旅游开发初见成效,已形成一些旅游品牌景区(点),并开发了具有一定品牌价值的旅游产品。但森林旅游产品开发相对滞后,传统观光型产品仍然占据主导地位,缺乏深度有内涵旅游设计;也缺乏较好的宣传渠道、宣传方式、宣传手段;还缺乏叫得响的旅游产品,现有产品开发力度更多的表现为数量增加,产品的质量和创新开发力度不足。缺少大型的战略投资者,也缺少较为高端的、深入的旅游产品开发,让旅游产品整体水平不高。在基础设施建设上,还存在严重的滞后问题,这是根河市经济发展建设、财力不足等短板和体制原因等多个因素共同造成的,在生态文化旅游发展上表现得尤为突出。根河在开发建设初期,秉着“先生产、后生活”的原则,导致林区基础设施水平不高且长期滞后。基于长期以来的“重生产、轻建设”导致根河市很多方面的建设都存在不足,历史欠账较多,其集中表现在出行方面。比如,林区路网等级低,加之地质条件差,当前的路网基础水平,都很难满足林区生态保护、生态旅游发展和经济社会发展的需求。于此同时,根河市大量的优质生态旅游资源大都分部在城市郊区、交通末梢,基本都潜藏于市郊深山、密林深处和山地草原的过渡带,交通的可达性、通常程度和便利化的服务措施等方面都亟待系统科学的完善。加之,根河市的旅游开发建设于近几年才刚刚起步,据政府部门的调查情况表示,根河市所在区域通景区的二级以上公路覆盖率不足六成,旅游节点城市、重点旅游城市和相应的景区之间的公路设施、公路交通体系还不是很完善,缺少一些大型的游客集散中心,一些综合类的娱乐场所、购物场所较少,一些景区公共区域的停车位还不是很多,给出行带来较大困扰,尤其是在当今的信息化时代,免费移动网络的覆盖率较低,覆盖效果也有巨大的提升空间,给游客的日常游览等方面带来了较多问题。以上种种情况都表明,根河市在推进生态文化旅游产业发展过程中,基础设施的短板十分明显,特别是在全域旅游时代,交通等基础设施问题亟待不断的加强、完善,提升整体的水平和档次。

  五、旅游市场监管不全面。

  单独说生态旅游和文化旅游都是独立的产业,而在融合发展的当下,生态文化旅游业成为了一个新兴的产业,不仅与饮食、住宿、出行、游览、购物、娱乐等方面息息相关,还和少数民族文化、地域风情文化等文化建设有很紧密的联系,更和旅游市场监管有着直接关系。总的来说,在涉及旅游行业的监管上,有很多部门都涉及在内,比如,工商局、旅游市场监督管理部门、公安等多个部门,这些部门在是否能通力协作,影响到旅游业的长远发展。从目前情况看,由于缺少一些过硬的手段和长效的运行机制,多部门的协作机制并未良好运行,治理能力、治理方式仍有较大的提升空间。从我国现行的法律、法规层面上看,针对旅游监管的规定较少,普遍以临时文件或部门联合下发的意见为主,缺少强制性的硬性规定,一旦发生各种各样的纠纷,游客的自身权益很难得到有效的保障。就根河市来说,还处于落实国家政府机构改革落实阶段,在机构整合、职能划转、人员安置等方面没有完全解决,对旅游市场监管的执行力度还不够到位。

  六、特色线路打造不精准。

  《全国“十三五”旅游业发展规划》中指出:“在发展以森林为主的旅游业务中,重点结合公园建设,突出林场、湿地的内容,加强相关产品的开发与设计,打造了一批集休养旅游,教育体验为一体的多功能的场地,要利用林业资源,不断拓展旅游经济建设,与国家精准扶贫相结合。并通过公益宣传,推出一些具有鲜明特点的旅游活动”。①目前,根河市旅游业在线路打造上还不够精准,线路设计比较单一,缺少特色精品线路,而且在县域内外和周边旗县区旅游资源共享方面的衔接不到位,与大型旅游公司合作的深度和广度还不够,在线路打造上缺少开放合作、共享共建的发展理念。

  第二节 根河市生态文化旅游问题原因分析。

  综合上述问题,本节主要从以下四个方面对产生问题的原因进行分析。

  一、管理理念失位。

  长期以来,根河市在生态文化旅游建设过程中,由于旅游规划缺失、规划滞后等原因直接导致了根河市生态文化旅游整体建设发展滞后。全市不仅缺乏前瞻性、系统性、全局性的战略思考,也缺少契合新时代发展思路、发展理念的综合性发展规划,景点和景区的建设仅停留在项目引进、落地层面,一些以短期盈利为目的的商业活动,无形中给旅游产业、旅游市场、旅游环境带来破坏性影响。

  另外,根河在旅游品牌宣传理念的认识程度不够,也是造成生态文化旅游发展程度不高的基本原因。目前,根河市在生态文化旅游推介层面的主要方式仍停留在传统媒体层面,主要依靠电视、报纸、宣传册等传统媒体进行宣传,不仅缺少营销式战略规划和策划,在利用网络进行营销的技术和方式等方面也有待加强。对于根河市整体的营销没有成立专门的机构进行高标准统筹,降低了宣传效率,组织保障的重要作用没有充分发挥。根河市林业产业有好多产品,质量、信誉都不错,但在市场营销上做的还不到位,自己没品牌或一时难以被市场所认可。

  二、权责关系失位。

  目前根河市对生态文化旅游职责分工上还不够具体,也不够完善,在产品供给上也缺乏相应的宏观引导和具体的政策支持。政策上的谋划不够不到位,在实际执行上很多具体做法操作性还不够强;具体支持手段、扶持方式还不够强,市场主体的活力没有得到有效的激发,导致内生动力不足;缺少对外部市场的考核和总结,市场引导不够,让外地的一些好做法好经验不能较好地落地生根,导致外部市场拓展能力不够,包括根河市周边地区、内蒙古自治区周边省份等,部分产品地域特色仍不明显,无法带来更大的需求,加之购买力不强,极易形成恶性循环。旅游的整体消费带动能力还较弱,除了针对旅游目的地的大众消费之外,地方特色产品的销售渠道仍然偏少,总销售量仍然不高,地方政府的引导和市场规划还不足以形成积极的消费规模效应。

  三、改革措施缺位。

  多年来,由于根河市管理体制的特殊,“大企业小政府”的格局难以破解。天保工程的实施其实已经透露出改革的信号,2008 年林业在剥离企业办社会方面,地方政府接收其教育、广电、卫生系统 37 所,职工 3186 人。2015 年对根河来说,是个具有历史意义的节点,全面停止了商业林采伐。同年,时任中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋来根河调研,重点就是国有林区改革。2016 年,根河市通过“两供一业”、市政环卫和计生职能的移交接收林业全民所有制职工 1138 人。但是在后续资产核算、人员管理、财政水平、政策补奖等方面的保障措施不到位。

  加之化解债务防范风险、脱贫攻坚和生态保护等叠加,对于创收有限、财力不足、历史债务、转型资金、限制开发的根河市,由于对应对改革的前期谋划不足,历史基础薄弱,造成改革措施兜底性保障较难落实,特别是在国有林场相关手续审批过程中,过程仍然较长,审批流程等方面仍有较大的压缩空间,一定程度上阻碍了生态旅游发展。

  四、政策服务不到位。

  在生态文化旅游建设过程中,根河市一致在探索和扶持生态文化旅游产业发展,也把旅游定位为具有支柱性地产业,提出在政策制定、项目带动、招商引资、基础设施、对外开放、文化保护等领域加大扶持力度,但是现有的服务水平受政策倾斜、财力保障、外界因素干预等影响难惠及到根本。尤其在国家政策层面,更是有很多政策无法惠及到根河,客观上影响了根河市生态文化旅游产业的发展。

  目前,根河既不是少数民族聚居地区,也不是边境口岸城市,还不是红色老区,更不是国贫区贫县,国家的相关政策难以惠及根河的经济发展、民生保障和生态建设等领域。深化国有林区改革,守护北疆亮丽风景线,筑牢北疆生态安全屏障②,不仅需要地方的自力更生,更需要国家持之以恒和政策扶持,尤其是缺少对阶段性工作的评估,让政策制定部门很难全面、客观、及时、有效地掌握相应情况,了解相应问题,尽管政策有着连续性,但是针对新问题和一些“顽疾”的解决思路、应对措施还有待加强。比如说,缺少对基层历史遗留问题和现阶段转型发展面临困难的摸底,缺少对如何破解难题和防范风险的预判,缺少对政策倾斜和帮扶举措的精准对接,缺少对服务水平、服务能力和服务保障的标准化认定,致使底数不明、把脉不清,政策服务落实不到位。

  本章小结。

  本章重点从管理体制不畅、生态产品供给不充分、产业融合程度不够、配套设施建设不足、旅游市场监管不全面、特色线路打造不精准等方面归纳总结了根河市生态文化旅游建设管理过程中存在的问题,并从管理理念错位、权责关系失位、改革措施缺位、政策服务不到位等四个方面对产生问题的主要原因进行了综合分析,首先在管理体制上还不够顺畅,其次旅游产品和服务供给不够充分,最后旅游市场建设还不完善。这些问题是根河市当前生态文化旅游发展的重点阻碍,下一章主要针对这些具体问题提出创新解决思路和办法。