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完善电力产业监管的对策建议

发布时间:2019-02-22

  第五章 完善电力行业政府监管的对策建议

  政府监管是电力行业监督管理的重要组成成员,因此,建立合理可行的政府监管组织对电力行业的平衡发展起到至关重要的作用。

  5.1 增强政府监管职能,保障监管均衡和整体性.

  电力行业不单单具有强大的专业性能,同时还具有社会性和经济性的特点,这进一步增强了系统监督管理的难度。为了有效地防止某一特定方面工作的缺失,有必要考虑到监督管理工作的全方面,以此保障行使监督管理职能的系统性。

  在电力监督管理方面,需要监督管理不同的方面,其中涵盖了市场准入、融资和投资管理、电价审批、设备技术、质量和成本管理、运营环境和生产安全等。如果上述的诸多因素中有一个出现状况,则将给整个工作体系带来不可避免的麻烦。例如,要想进入到市场中所提出的条件过于严苛,那么尽管有很好的融资与经济投资、完善的质量和成本解决方案、改进后的运营环境和所拥有的设备技术,但没有市场参与者参与其中,电力行业仍将是少数几家掌控,电力改革将失去其价值。现有的协调理论认为,当前政府部门应当根据我国市场历程和实际发展过程中的所有需求,持续考虑强化制度建设、改变组织结构以及所在职能的进一步转变,争取在政府监督管理下建立一个竞争公正、开放化、有条不紊的电力市场;电力市场行业的参与主体应当依据市场体系的改变随时予以改进、优化,积极探寻政府与企业分开、工厂与网络分离、主体与辅助分离,提高监督管理、不断优化资源配置、增强效率。在中国现阶段发展状况下的权力监督管理中,经济指标过于被我们所关注,从而导致社会指标被忽视了。这种情况有很多原因,在总体规划的准则下,电力监督管理不单单要保障原投资管理和价格管理的有序进行,还应将服务管、安全和消费者管理纳入到与投资管理和价格管理类似或者是同一监督管理水平,以此来保障电力监督管理能够在任意方面均得到平衡状态,深层次地强化监督管理水平。

  在总体规划要求下,电力产品应当为我们平常的生活与生产提供与之相对应的保证。电力公司务必放弃以前传统意义上的行政方式,需要把自己定位在服务型企业行列中,努力增强自身的服务质量,电力监督管理要做到透明化、责任的承担、公平与公共性。总而言之,监督管理组织应注意不同地区的公平性,保障偏远贫困地区能够有足够的电可以使用;就同一区域而言,各地区应一起促进电力服务;与此同时,就电力公司自身而言,应当承担自身所担负起的社会责任,服务于社会大众,如构建贫困地区的电力设备,实现村庄的电气化,关照某些行业内的“低效投资”用户,从而完成经济和社会的统一。

  在电力施工突发事件中,技术人员技术水平不高、施工水平不达标、施工队伍水平整体能力不合格等诸多问题,均有可能在施工过程当中出现不可预期的问题。可以看出,当电力行业进行建设时,特别是在电力建设项目的分包和承包过程中,当地有关政府务必严格控制承包工程的施工队伍,筛选掉不达标的施工队伍,做到从源头有效处理问题。第二,当地有关政府在监督管理质量时可以履行实施人事制度的责任。在电力工业建设过程中,相关施工监理将和施工质量、进度相匹配,使得监理人员拥有充足的精神在施工过程中,注意施工进程中所遭遇的各种各样的质量问题。假若在电力施工进程中遇到无法解决的难题时,可以立即找到与之相对应的主管来查询并调查责任,这种责任追踪方法能够很好地降低施工进程中所出现的各类问题。

  二是提高对电力行业安全的监管。因为安全是所有工作中的首要问题,如果在施工过程中遇到安全问题,将严重影响到最终的施工质量,极有可能出现相关人员的伤亡,这将涉及当地有关政府的信誉和社会问题,故而,当地有关政府在施工期间必须充分注意安全。当地有关政府部门需要建立科学合理的安全监督管理体系,有必要在施工开始前完成最终地制定,特别是有关事故调查的规定。除此之外,还应当加强实施电力行业安全建设体系,深层次地完善施工安全。当地相关政府安全监督员改进了施工安全监督管理制度的编制,尤其是那些需要极高安全要求的项目务必进行深层次地精细化管理以及监督。然后仔细落实当地有关政府监督管理部门设计制定的安全监督管理体系条例,预防各类安全问题。为了改进电力工业建设过程中的诸多安全措施,实施安全问题的监测和防范非常关键。除了依据这些系统进行安全检查外,当地有关政府通常情况下还要对监督管理人员进行安全监督管理方面的有关宣传以及平时的监督培训。通过无数次的监督管理宣传与相应的教育,员工的安全意识得到了显著地改善,进而强化了相关人员在面临问题时所采取的处理能力,维护了公共利益。最后,当地相关政府部门还应该从项目的建设、设计、评估以及监督管理着手,适当监督电力行业建设过程的各个方面,把控该电力项目各阶段的安全职责,有效降低电力行业建设过程中发生安全事故的概率。

  5.2 明确监管部门权责,提升监管效率.

  中国长期的计划经济体制使中国政府成为了万能政府的典型,对电力行业的行政管理模式仍未得到根本性的改变,电力行业中的“行政垄断”,已经给电力行业自身的微观效率和整个国民经济的运行带来了严重的损失。这些与市场经济体制下的西方国家不同的、具有中国特色的电力监管中的政府失灵现象,将对中国电力监管权力配置的优化产生极大的影响,因此,在构建电力监管权力的配置制度时,必须针对本国电力监管中“政府失灵”的特点采取相应的措施,才能提升电力监管权力配置满足正当性基础条件的程度。

  首先,中国政府运用权力对电力行业干预过多以至于电力行业行政垄断泛滥的国情,决定了配置电力监管权力的基本的方向:中国政府应由大包大揽的积极“有为”转向有选择的“有为”,而不是像西方国家的政府那样,由消极的“无为”转向积极的“有为”。因此,中国所配置的电力监管权力,应该是有制衡的、能规范运行的权力,应严格限制行政权力对电力企业权利的侵蚀,将政府对电力企业的干预权力限定在促进、至少不限制电力行业自由竞争的基础之上。

  其次,以计划经济为基础、仍依靠传统行政管理方式干预电力行业的基本国情,意味着中国在配置电力监管权力时,应强调监管的成本性,对具体的监管方式必须进行成本效益分析;应当强调政府监管机制与市场竞争机制在运用上的合理配合,确保二者在配置运用上的的合理性和有效性;应强调监管权力运行过程的透明性、程序性,杜绝计划经济体制下行政管理的神秘性、封闭性;应强调监管行为的可问责性和监管结果的可救济性,杜绝计划经济体制下行政管理的任意性与武断性。最后,中国政府身兼多重角色,与电力企业之间的“父子”关系导致的政企不分、证监不分的具体国情,决定了配置电力监管权力时,应该强调政府监管权所具有的准司法性特征,重视监管机构的独立性、权威性和监管权力的有限性,既要割断其与被监管企业的利益联系,又要使其有能力有效对抗来自强大的国有电力企业的压力,还要防止其滥用权力,成为新的行政垄断的主体。因此,应通过法律确保中国的专业电力监管机构与政策部门、电力企业保持一定的距离,确保其能基于客观、中立的立场建立和执行公平的市场游戏规则;确保其基于规则而进行监管,而不是再如过去的行政管理,通过行政命令等任意性的方式来实现管理目的。当然,中国的电力监管权在性质上仍属行政机关享有的权力,不具有司法权的终极性,必然要受到司法权的控制,因此,中国在配置电力监管权力时,应该同时确立针对政府监管行为的司法救济制度。

  总之,只有针对本国“政府失灵”对电力监管权力配置的以上影响,提升对“以公共利益为目的”、“是最优的应对电力行业市场失灵的公共控制策略”、“人们不得不支付电力监管之成本”之配置电力监管权力的正当性基础条件的满足程度,才能尽量减少电力监管权力配置及其运行中“政府失灵”现象的出现,实现中国电力监管权力配置的优化。

  到目前为止,国家能源局是我国电力系统的主要监督管理部门,地方政府通过自身具备的职能对电力系统进行专业化管理。而电力行业具有系统的运行特点,所涉及的业务众多,行业类型甚广,所涉及业务随着经济发展产生相应的变化。所以,如果政府依然采用传统的行政管理方法,就很难实现预期的效果。

  由于电力行业业务领域宽广,专业性强,行业结构随着国家经济发展需要而不断产生变化,因此电力行业的监管是一个系统性的课题,涉及方方面面,如果政府沿用传统的行政管制措施将无法达到预期的效果。多委托代理理论为中国新一轮电力体制改革过程中的监管模式提出了一个理念,充分发挥政府、行业协会及社会大众的力量,对电力行业进行共同治理,规范市场秩序,从而实现电力行业的有效监管。

  根据协调理论,国家可以通过构建相应的沟通协调机制来保证电力监管多个目标的同时实现。通过对纵向层次各个监管部门的设定来丰富组织框架。

  第一,行业监管层。其主要职责为对电力行业各项监管政策的实施进行保障。组成部分包括电监会以及各级环保部门。

  第二,国有企业监管层。由于我国电力行业的主要组成部门为国有电力企业,并且这一局面相对稳定存在,因此,为了保障电力市场的有效竞争,需要建立国有企业建管层,来减少政府综合管理部门对电力企业的干预,包括投资以及决策等方面。通过国资委对建立合理科学的监管体系来加强对国有企业内部的高效管理。

  第三,综合管理层。目前参与电力企业管理的综合部门包括发改委、环保局财政部以及税务部。通过相关能源、产业发展、环境关系以及财政税收等方面对电力企业进行管理。

  第四,协调层。由于各个职责部门管理范围不同,之间需要协调层进行关系处理。协调层不仅需要权衡电力监管各个部门的目标比重,分析经济目标与环境目标的关系,还需要协调各个监管部门在政策上产生的冲突,从而保证电力企业可持续发展,实现政策的变革。

  因此,通过多个监督管理部门的协调管理,可以实现政府和群众共同管理,使得电力行业的市场秩序更加规范。然而,各个部门对电力企业的分散管理务必会产生目标冲突的现象,所以,需要对各个职责部门进行高效整合,这样可以有效的提高监管的效率和水平,可以采取的主要措施有:

  首先,理清电力监管与其它部门之间的关系。电力与大众日常生活密切相关,除了监管机构对其进行监管之外,地方政府也会对其进行监管,这种情况下监管机构与地方政府之间有着微妙的联系,如何恰当处理好二者关系,对监管职能的整合起到重要作用。目前政府对电力企业的监管职能包括电价的制定、安全环保的管理、工程的完成质量以及市场的准入率等相对来说更多的依赖电力行业的自身运行,因此,这部分管理由市场形成的电力监管机构来负责更为恰当。而地方政府更应该注重的是环境保护、社会服务以及电力部署等社会公共事务的处理,在这些工作的处理中,电力监管部门需要大力配合政府工作。

  其次,理清电力监管机构所包含各部门之间的关系。由于目前电力企业的监管职能进行细化处理,各个监管部门的工作目标不一致,很容易产生企业发展方向混乱的现象,从而降低企业的工作效率。因此,需要将电力监管机构所包含各个部门之间的关系进行整理,为各个部门之间配合管理提供良好的平台。而纵向监管体系可以为理清关系提供有力帮助。换句话说,下级部门不需要对上级部门已经承担的责任进行再次管理。从而可以提供管理工作效率,缩短工作周期,将上下级政府紧密联系起来,实现电力行业管理体系的职能整合。

  再次,对电力监管改革部门的职能进行有效整合。目前电力监管各个部门之间存在职能重复以及责任划分不清晰的现象,对工作效率产生严重的不良影响。

  因此,需要对各个电力监管部门的职能进行重新划分定义,从而明确各个部门的职责。同时需要剥离分散到各个部门的监管权力。比如之前将项目审批权划分至发改委,将财务的监管权归属于财政部,在进行职能整合时,将监管权力统一至能源局,通过对能源局行为职能的规范从而有效解决审批投资等工作相互脱离以及电价监管不到位的现状。监管职能的完整性可以显著提高监管效率,同时也有助于提高监管权威性和专业性。

  最后,将能源局的运行制度重新设计。能源局作为电力企业市场行为的承担着,需要对电力市场高校安全运行起到全程保障作用,对市场问题能及时发现并有效解决。因此,对能源局管理的公开性以及科学性提出了更高的要求。因此,对能源局进行科学合理的运行机制的建立至关重要。可以同专业化和市场化两个方面进行。首先是专业化,按照建议、裁判、决策以及执行等职能的不同成立相对于的下属部门,并且由专业人员进行职能负责,使得各个部门之间相对独立,将能源局内部进行有效拆分。其次是市场化,由于职能的整合是一个长期过程,因此,需要各个部门之间进行协调发展。而在整合过程中要以市场化改革为主线,根据市场改革特点进行各个监督部门之间的有效整合,从而保证电力企业对市场机制的有效适应与充分发展。

  5.3 确保监管经费投入,提升监管机构独立性.

  现代社会发展的趋势提出了对政府监管成立独自运行管理的监管部门的要求,相对独立的监管部门对保障电力系统的和谐发展起到重要的作用。因此,我国电力监管实行证监分离制度,实现更好的适应本国国情。而在去报电力监管部门的独立自主性质时首先要建立相关的法律法规体系进行保障,而相应的电力立法机构的设立,可以确保立法过程更加公开透明,相关程序更加流畅合理。同时,鉴于我国没有相关证监分离经验,可以采用借鉴法,对国外成功案例进行采纳吸收,并根据我国基本国情进行相应调整,从而创立适合我国国情的特色证监分离制度,使其具有相对独立,专业性强等优势,从而避免政府相关政策产生的不良干扰。对于电力监管部门可以通过聘请优秀专家的形式,独立于电力行业,形成具有行使权的独立部门,从而提高电力监管的有效性。接下来需要政府部门对与电力项目的申报批准采用简政改革,缩短项目申报周期,使得报建程序简要化,从而提高项目申报效率。同时,政府部门还需要对申报项目进行全程调研追踪工作,从而保证申报项目的真实可靠性,以及项目的需求合理性。同时,政府需要有效利用市场竞争机制带来的基于,减少对电力企业运营的过多干涉,更多的依靠市场规律与宏观调控对电力企业的部署。

  因此,关于电力监督管理工作是一个复杂多因素干扰的过程。电力监管部门需要不断收集和处理有效信息,在独立行使自身职权的基础上,做出合理科学的管理工作。在这个过程中,现代技术手段提供了有力帮助。通过利用信息平台实现对大量信息的整合存储,比如用户个人信息、用户用电使用情况等数据。通过信息处理工具提高工作效率,同时保障工作有序科学的开展。然而,这些电力监督管理过程都离不开政府经费的支持。虽然国家一次性拨款对监督管理工作起到了有效作用,但是后续的经费来源还需要不断拓展。监管机构可以通过对收费项目的开设,在接受公众监督的同时实现资金的扩充,从而提高电力监管工作的有效性。

  5.4 提高信息化建设,增强监管手段科学性.

  信息化意味着有助于有效监督管理建设项目的信息化、专业化和系统化。最近一段时间,随着信息技术的不断发展,互联网运营等一些技术的持续进步,电力行业愈发多的工人开始运用高技术监督管理,这样才能够确保工作质量达到标准。因此,假若当地相关政府部门要完成电力工业项目达到信息化、专业化与系统化水平的高效化管理,特别是要强化员工的专业知识,这样高新技术人才将得到充分发展。除此之外,电力行业的相关政府监督管理部门应当支持部分高科技技术公司,协调员工学习新兴知识的时间,将加强员工综合能力作为公司的最终目标,要求他们熟悉掌握相关行业中的标准和规范,以及使用高科技监督管理强化电力工业项目的专业化和精细化监督管理。不仅如此,还要想办法减少电力行业所花费的经济成本。正如大家所知道的一样,无论是哪一家企业和行业都必须严格把控经济成本,成本控制的核心之处在于监督管理好经济成本。假若想增加企业所获得的利润率并反映出最大的政府福利,那么就务必监督管理好经济成本。因此,当地有关政府部门需根据实际情况对企业成立时最初的成本预算制定合理的规定,与此同时,需明确经济成本控制方向,提高监督管理力度,防范电力公司虚假拟列各种不同的生产成本,改进电力工业项目监督管理系统。在项目监督管理的过程当中若果遭遇到相关难题时,应积极努力找寻能够处理该问题的解决方案,反映成本监督管理所具有的动态和规范化的特点,尽量降低经济成本损失。第二,借助信息技术加强制约。随着信息技术的迅猛发展,大众百姓意识进一步地提高,对于参与到服务业中意愿愈发强烈,特别是在网络平台上,现在已经成为核心场所,用来提供大众百姓进行交流和非法活动的曝光。在这方面,综合运用新型技术手段,构建与之相应的网络平台,为大众百姓能够参与到广播、调查以及媒体等诸多方式提供多种渠道,并在各种平台上公布有关电力监督管理的实时资讯,如监督管理的有关文件、所经历的流程和最终的决定等,使百姓们能够充分掌握实时信息,消除不对称信息的存在现象,收集大众百姓的建议,总结他们的意见和看法,有效使用百姓们的力量,加强监管,降低不良的监督管理行为。

  5.5 完善政府权力监督约束机制,打击腐败.

  依据经济学关于权力配置的基本理论,借鉴域外发达国家有关的经验和教训,结合我国当下的实际国情,我国不能照搬域外先进国家已有的配置模式,应该以能监会为主导,反垄断执法机构为制衡,通过制度创新,实现能监会与反垄断执法机构之间权力配置的优化。

  首先,在传统的行政管理方式的惯性作用下,我国最可能采用的是行业监管机构(能监会)全部管辖电力行业的模式,但是,采用这种模式配置该两类机构的权力会阻碍我国电力行业市场化改革的进程。

  行业监管机构在监管过程中通常以产业政策为导向,这意味着行业监管全部管辖模式必然会将电力行业之产业政策置于优先于竞争政策的地位,违反了应将竞争政策置于优先地位的市场经济发展的必然趋势。电力行业发展的实践已经证明,缺乏市场竞争的行业监管模式不仅不能带来持久的高效率,而且会给社会整体利益带来极大的消极影响。与社会经济发展趋势相适应,传统的电力行业整体属于自然垄断领域的理论观点已经被修正,而电力行业市场化改革的目标,就是要逐渐缩小电力行业之特殊监管的范围,扩大电力行业之一般反垄断监管的范围,随着电力市场的不断成熟,行业监管机构的作用逐渐由反垄断执法机构所替代,是历史发展的必然趋势。

  自上个世纪八十年代中期以来,我国电力行业市场化改革的进展比较缓慢。

  《反垄断法》的出台将电力行业纳入其监管范畴,为放松电力行业监管提供了竞争法监管的法律基础;同时,随着“放松监管,引入竞争”的市场化改革,电力行业监管职能在内容上也已经发生了质的变化,其不仅区别于传统政监不分的行政管理职能,还涵括了新的促进行业市场化改革、形成有效竞争市场的职责内容。

  在这种情况下,仍采行业监管全部管辖模式配置能监会与反垄断执法机构之间的权力,将产业政策置于优先于竞争政策的地位,不仅不能发挥反垄断执法机构对电力行业所应发挥的促进竞争、监管垄断的功能,而且不利于能监会履行其促进电力行业改革、形成电力行业有效竞争市场的职责。

  其次,我国目前不能直接采反垄断执法机构全部管辖模式或者采用行业监管机构与反垄断执法机构共同管辖模式,配置能监会与反垄断执法机构的权力。域外先进国家的经验表明,不同的配置模式各有利弊,一个国家在配置该二机构之间的权力时,必须充分尊重本国当时的电力行业方面的市场经济基础和法律背景。我国电力行业的市场机制尚未发育成熟,《反垄断法》实施不过才几年,电力行业监管立法尚待进一步完善;能监会与反垄断执法机构的机构设置都需完善,执法经验都有待累积,权威性都有待培育。

  在我国目前这种并未成熟的市场经济基础和法律背景下,不仅不可能采用反垄断执法机构全部管辖模式,而且采用权力共享合作或分权合作的共同管辖模式也不合适。共享合作管辖模式容易导致两机构之间在执法上的冲突,我国目前行业监管机构与反垄断执法机构的发育都处在初级阶段,二者之间尚未建立任何协调机制,按共享合作管辖模式配置二者的权力,将无法解决二机构之间在执法上的冲突。分权合作管辖模式的最大难点在于如何在两机构之间实现最有效率的分工合作,我国反垄断执法机构刚刚建立不久,处理一般竞争市场中的反垄断事务的知识和经验尚需累积,缺乏调查处理电力行业排除、限制竞争垄断行为过程中所涉及的电力行业技术、行业信息和专业化的人才,因此,到目前为止,将监管电力行业排除、限制竞争的垄断行为的权力全部赋予反垄断执法机构享有的做法,也并非明智之举。

  在长时间的政府部门独家掌控的环境中,中国电力监督管理长久以来保持着密闭状态,不管是在监管过程中所采用的监督管理政策,还是我们最后所能够得到的监督管理结果,外界都不了解它,监督管理的相应职能未经监督,没有办法确认是不是存在滥用权利的现象。当地有关政府部门可以通过经济监管或者是社会管控措施在一定范围内处理外部性问题。但是假若没有运用恰当的措施,只是一味地使用市场准入体系处理社会监督管理应处理的问题,其最终产生的效果将偏离社会的初衷,不符合我国当前社会的根本利益。在这方面,我参考了当地有关政府部门管理制度理论:提高对电力行业的有效监管,务必构建科学的制约制度,保障公平、公正地行使监督管理职能,这样做的结果具有积极意义。在电力监督管理制约制度中,第一是要遵循透明化制度,即监督管理组织机构工作的全部过程及其所要担负的职责都应当公开,使大众百姓和受监督管理者都可以对相应的监督者予以监督,这样做的目的是为了提高监督管理的力度,并限制监督管理人员的行为。尽管透明度的各项要求都已经非常明确化了,但由于中国所具有的独特历史因素和发展因素,透明度长期未得到充分有效地实施,存在这比较大的差距。为了防止透明度不足造成的各种违规行为,有必要引入其他方面的力量作为监督管理者,如全国人大监督、舆论监督等多个方面,以此来保障监督管理职能的公正性。

  第二,提升监督管理程序透明度建设,为了让监督管理能够进一步的透明化,可以依据相关法律形式规定监督管理组织机构的办事原则、监督管理的决定、职权范围和仲裁纠纷,以确保受监督管理的公司和消费者能够获得有关监督管理体系的相关信息,并积极参与监督管理的活动当中;还可以利用信息反馈系统,使得电力行业协会成为监管的主力军;也能够凭借媒体积极向公众倡导监督管理方面的专业知识,从而加强大众百姓的参与度,全方面的地发挥大众百姓的监督作用。