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电力产业政府监管现状及存在问题

发布时间:2019-02-22

  第三章电力行业政府监管现状及存在问题

  3.1 我国电力行业政府监管现状

  中央集中统一以及政企合一是我国电力行业在 1978 年之前主要实行的独立办电模式,对计划经济实行严控集中监管。我国的电力行业主要是国家垄断经营管理,中华人民共和国电力工业部负责管理我国的电力行业,在电力发展和相关政策调整方面具有绝对的控制权、发言权。电价政策在 1952 年统一制定实行,在二十多年来全国平均电价基本都维持在每度 0.065 元不变。1955 年成立电力工业部,三年后把水利部跟电力工业部合并成了水利电力部并于 1979 年 2 月重设,到 1958 年 3 月电力工业部和水利部再次合并在一起。在改革开放之前,由于国家正处于民生经济恢复的重要阶段,电力产业发展不能完全满足市场需求,为了保障国民经济快速恢复,当时我国电力工业部对电力行业实施政府垄断式经营。

  该时期的电力工业部扮演者生产者、经营者以及电力行业管理者多重角色。而电力工业部自身性质的特殊性——既是经营者又是国家机关,就导致了电力工业部既是电力市场规则制定者又是电力市场需求供给者的客观局面。在国家发展的前期计划经济时代早期按照“集中精力办大事”原则在国家建设方面发挥了巨大的作用,然而群众需求以及生产需求却远是电力供给不能满足的,甚至是重要的工业基地都有电力供给不足的问题。多元化投资受限于计划经济体制,电力产业的生产潜能被电力准入制度严格较多的限制条件所抑制得不到更好的发挥,造成电力的供给跟需求之间的差距越来越大,但是社会经济高速发展的当今时代,国民经济发展对电力的依赖越来越大,电力行业的发展明显滞后于经济发展速度甚至不能满足经济发展需求。该时期,电力行业逐渐对投资体制进行调整,开始对投资市场进行摸索。从 1978 年起两年时间内,召开党的十一届三中全会后,电力产业在我国进行改革,国家对电力产业的电价监管和准入限制逐渐放松。电力基建投资从中央政府行政划拨转变成国有银行贷款,实行“拨改贷”政策。

  1985 年是我国发展史上一个重要的节点,当时国家大力提倡、多方面鼓励办电,专门发布“电场大家办,电网国家管”的方针,推动办电渠道、办电企业、电价政策向多元化发展。这一时期中央政府将电力方面的部分权力下放地方政府,力求发挥地方政府办电的主动性、积极性,促进了以省为经营实体的一种新的电力管理模式的发展。电力政策的调整对各大投资集团同样发挥了积极作用,各方主体踊跃投资办电,我国电力产业多元化投资局面正是在这一时期初具规模。上世纪七十年代,由于电力行业的监管开始在发达国家逐渐放松,电力改革开始在各国陆续进行,国外的“在竞争中发展”的市场行业发展模式对我国的电力发展有了新的启发,也给我国电力供给不足、经营连续亏损的困境指出了新的出路。在改革开放推进的大环境下,我国的电力改革开始推行,对价格规制以及准入规则逐步调整。扩宽投资电力行业的资金来源是以上改革的主要体现,此外,变化的还有电力行业的准入机制,多家办电、多渠道筹资都被政府极大鼓励。为扩大融资范围,国家在 1995 年成立中国电力投资有限公司以及在香港设立中国电力国际有限公司。电力改革也紧随其后施行多种电价一改数十年不变的价格,对长期亏损的电力行业有效扭转情势。我国电力行业在不断地探索中,其市场机制也在不断完善之中。国家电力公司成立于 1997 年 1 月以政企分开为原则按照国家相关法律法规组建,其经营权由国务院负责,电力部拥有其所有资产,对国家电网的管理加以统一,从政府部门脱离按照企业的经营模式去加以管理成为了企业。上述改革也是我国市场经济模式发生转变的一大象征——电力行业监管体制由计划经济走向社会主义市场经济,为后期电力产业市场的发展、电力产业的建设以及能源资源配置的科学性都有着不可忽视的作用。后期相应的国家对我国电力管理机构进行了调整改革,1998 年 3 月,国务院正式撤销中国电力工业部,改由国家经济贸易委员会承担其政府管理职能。

  二十一世纪国家发展进入新时期,我国电力行业历经了一次重要改革。中国电力新组建(改组)公司成立大会在 2002 年召开,国家电网等 11 家公司在此次会议中被明确正式成立,将电网企业与发电企业分开也在此次会议中得以实现。

  国家电力监管委员会在 2003 年国务院的批准下正式成立,正式将电力政务与政监工作分离,而国家电力监管委员会职能就是监督电力市场,有效地保障了国家电力管理机构监管部门和行政管理部门分开执行其各自职能。目前我国电力行业市场已经完成了初步改革。由此可见,虽然上一次电力行业没有在 2002 年得到彻底改革,但对我国电力行业的飞速发展在客观上是起到了促进作用。

  改革开放之初的 1978 年我国一次能源消费总量 5.7 亿吨标准煤、能源生产总量 6.3 亿吨标准煤、发电装机容量 5712 万千瓦、全社会用电量 2498 亿千瓦时,到 2017 年底,我国一次能源消费总量达到 44.9 亿吨标准煤、能源生产总量达到35.9 亿吨标准煤、发电装机容量达到 177703 万千瓦、全社会用电量达到 63077亿千瓦时。1978~2017 年间,我国一次能源消费量、能源生产量、发电装机容量及全社会用电量年均分别增长 5.4%、4.6%、9.2%和 8.6%。同期,我国国内生产总值(GDP)由 1978 年的 3679 亿元快速增长到 2017 年的 824828 亿元,按不变价格计算,增长了 34.5 倍,年均增长 9.5%。我国能源及电力消费总量的快速增长,有力地支撑了经济社会的高速发展。国家最新统计数据表明,2018 年全国发电机容量达到 17.1 亿千瓦,发电量达到 15763 亿万千瓦时,电网 220 千伏及以上路线和 220 千伏及以上变电容量都再创新高,其电网规模和发电能力都排在世界第一。能取得如此成就电力改革也是功不可没的,这同样也印证了我国政府对其采取的决策是精准无误的,在改革过程采用恰当监管的思路也是正确的。

  综上所述,电力改革的整体方针是适用于我国国情的。

  除了政府监管之外,我国还具有民众参与的电价听证会机制。行政听证制度源于西方法治国家,是现代民主社会普遍推行的一种重要制度设计。2012 年在国家的倡导下,全国各省陆续举行了阶梯电价听证会,体现出政府决策透明度和民主化日益深入,但是同样存在较多的问题。政府是公民参与听证会的主导者,政府工作方式是否得当对我国电价听证会的效果至关重要,工作方式得到公民的认可才能取得较好的效果。然而一些地方政府的工作方式却不尽如人意。信息公布迟缓,听证会筹备工作从进行到临近举办未能及时有效得向公众公开,而且报名时间限制过短导致很多消费者不能获取第一手信息。宣传力度小,听证会是国家重视的非法律手段的监管程序,但地方政府并没有真正意识到听证会的重要性,似乎一切都是按部就班走程序。预选方案单一,相关部门并没有提出多种合理有效的电价选项供公众代表选择,听证会倒是变成了政府公布电价的通知会议。除此之外,还有代表选择过于单一、公民参与度不高、公民参与能力不够、公民提议权利不足等诸多问题。

  3.2 我国电力行业改革沿革.

  改革开放四十年来,中国电力改革大体上经历了四个阶段。

  第一阶段(1978—1985 年):主要解决电力供应严重短缺问题。电力部提出利用部门与地方及部门与部门联合办电、集资办电、利用外资办电等办法来解决电力建设资金不足的问题,并且对集资新建的电力项目按还本付息的原则核定电价水平,打破了单一的电价模式,培育了按照市场规律定价的机制。

  第二阶段(1987—2002 年):主要解决政企合一问题。提出“政企分开,省为实体,联合电网,统一调度,集资办电”的“二十字方针”和“因地因网制宜”的电力改革与发展方针。将电力联合公司改组为电力集团公司,组建了华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团。1997 年 1 月 16 日,中国国家电力公司在北京正式成立。这个按现代企业制度组建的大型国有公司的诞生,标志着我国电力工业管理体制由计划经济向社会主义市场经济的历史性转折。此后,随着原电力工业部撤销,其行政管理和行业管理职能分别被移交至国家经贸委和中国电力企业联合会,电力工业彻底地实现了在中央层面的政企分开。

  第三阶段(2002—2012 年):厂网分开与电力市场初步发育阶段。2002 年12 月,国务院下发了《电力体制改革方案》(即电改“五号文”),提出了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的 16 字方针并规划了改革路径。总体目标是“打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府监督下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。”根据该方案,电力管理体制、厂网分开、电价机制等一系列改革开始推进。

  第四阶段(2013 年至今):电力体制改革进入新常态,市场化步伐加快。

  目前中国经济已经步入新常态,在增速回落调整与结构转型升级的经济形势下要实现“十三五”规划,未来的一段时期,电力体制改革必须要与其他领域改革一起不断推进和深化,这将构成中国式电力体制改革的新常态。这一阶段的特点如下:一是政策密集出台;二是我国经济进入新常态发展阶段,电力经济也进入新常态发展时期;三是电力市场改革落地实践,输配电价与售电侧开放等改革成为热点;四是电力产业组织结构调整加快,电价制度更加灵活;五是更注重可再生能源开发与应用;六是注重顶层设计与企业共识相结合。

  3.3 我国电力行业相关政策.

  2017 年以来,新出台的电力行业政策主要涉及加强电力市场监管、推进电力体制改革、调整光伏发电价格、促进西南地区水电消纳及解决弃水弃风弃光问题五个方面。具体来看,第一,加强监管促进电企提升供电服务质量和效率;建立监测机制引导光伏产业健康有序发展。第二,全面推进电力安全生产领域改革;规范开展第二批增量配电业务改革试点。第三,2018 年光伏发电项目价格上调。

  第四,政策助力促西南地区水电消纳。第五,新政破解弃水弃风弃光困局,多举措提高可再生能源利用水平。

  近年来,国家能源局在能源行业监管工作方面取得了明显成效,积累了宝贵经验。2017 年,能源市场监管有序推进。为进一步落实《关于贯彻落实全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案的通知》要求,促进供电等公用事业单位提升服务质量和效率,2017 年 9 月 30 日,国家能源局印发了《加强监管促进供电企业提升供电服务质量和效率工作方案》(以下简称《方案》)。《方案》明确了工作目标、工作内容、工作方式、具体安排和工作要求,并对供电企业提升供电服务质量和效率工作做出详细部署。总体来看,《方案》要求围绕提升供电服务质量和效率开展监管工作,促进供电企业不断提升供电服务水平,切实解决人民群众反映强烈的用电诉求,保障人民群众方便、快捷、高效用电。作为能源市场监管的重要领域,2017 年,电力市场监管工作稳步有序推进,主要围绕以下重点工作展开:第一,组织开展《电力供应与使用条例》监管法规制修订工作;研究制修订《供电监管办法》、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》、《电力市场监管实施办法(暂行)》等。第二,加强用电报装工作监管,组织开展供电监管和用户受电工程市场秩序监管,积极开展电力争议纠纷调解和裁决工作。第四,努力创新电力监管工作方式,加强电力监管业务学习培训,加强对电力监管工作的统筹协调,全面加强党的建设。

  2017 年 12 月 14 日,国家能源局发布了《关于建立市场环境监测评价机制引导光伏产业健康有序发展的通知》(简称《通知》)。《通知》指出要全面开展监测评价工作。对于存在多个光伏发电标杆上网电价资源区的省级行政区域,按资源区分别进行评价。监测评价采取分析全省统计资料和抽样调查光伏发电企业相结合的方式开展。监测评价对象为普通光伏电站和领跑基地项目,不含光伏扶贫村级电站和分布式光伏系统。《通知》还提出要定期发布监测评价结果。国家可再生能源信息管理中心负责光伏发电市场环境监测评价具体工作,按季度统计发布动态监测数据;国家能源局每年一季度发布上年度监测评价结果。省级能源主管部门督促相关光伏发电企业按要求每季度通过国家可再生能源发电项目信息管理系统及时报送监测评价需要的相关数据。

  为进一步推进电力安全生产领域改革发展,落实电力企业主体责任,完善电力安全生产监督管理机制,保障电力系统安全稳定运行,防范和遏制重特大事故的发生,2017 年 11 月 17 日,国家发展改革委、国家能源局联合发布了《关于推进电力安全生产领域改革发展的实施意见》(简称《实施意见》)。《实施意见》明确,企业履行电力安全生产主体责任;行业履行电力安全生产监管法定责任,即国家能源局及其派出机构履行电力行业安全生产监督管理责任,指导地方电力管理等有关部门加强电力生产管理相关工作;地方履行电力安全生产法定责任,即按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”

  的原则,地方各级政府电力管理等有关部门履行地方电力安全管理责任,将安全生产工作作为行业管理的重要内容,督促指导电力企业落实安全生产主体责任,加强电力安全生产管理。

  2017 年 11 月 21 日,国家发展改革委、国家能源局联合下发了《关于规范开展第二批增量配电业务改革试点的通知》(简称《通知》)。《通知》就规范开展增量配电业务改革试点提出了 5 项要求,并确定秦皇岛经济技术开发区试点项目等 89 个项目为第二批增量配电业务改革试点,覆盖全国 23 个省自治区和新疆生产建设兵团。至此,全国增量配电业务改革试点增加到 195 个。对比第一批增量配电业务改革内容,此次《通知》突出三大亮点:一是划定试点项目的供电范围,界限清晰、责任明确避免重复建设、防止交叉供电,确保电力供应安全可靠。二是四个“不得”规范配电网运营。《通知》明确试点项目涉及的增量配电网应与公用电网相连,不得孤网运行。试点项目内不得以常规机组“拉专线”的方式向用户直接供电,不得依托常规机组建局域网、微电网,不得依托自备电厂建设增量配电网,防止以规避社会责任为代价营造低成本优势。三是强调了公平公开原则。作为新一轮电力体制改革的重要组成部分,有序放开配电网业务对于逐步打破垄断,构建竞争性电力市场体系有重要意义。

  2017 年 12 月 22 日,国家发展改革委发布了《关于 2018 年光伏发电项目价格政策的通知》。我国光伏产业快速复苏,景气度不断提升,企业成本快速下降。

  此次调整后的标杆上网电价,不仅进一步促进全国各地按国家有关规定开展光伏发电就近消纳配电价格改革和市场化招标定价试点,逐步完善通过市场发现价格的机制,还有利地保障光伏发电项目获得合理收益,保障新能源项目投资吸引力,促进光伏全产业链持续健康发展。2017 年 10 月 24 日,国家发展改革委、国家能源局联合发布了《关于促进西南地区水电消纳的通知》,要求从加强规划引导和全局统筹,促进电源电网协调发展;完善价格机制,提高水电竞争力;建立市场和鼓励政策等长效机制,促进水电消纳三个方面提出十条要求。旨在有效解决西南地区弃水问题,实现水电资源的充分利用和优化配置,推进能源结构转型升级。

  3.4 电力行业监管存在问题.

  3.4.1 电力行业监管覆盖不全面,收效不大.

  电厂在电力行业中负责的是提供电力产品,而电力用户则是负责消耗电力产品。电网公司旗下包括输电网、配电网以及售电网。在电厂和用户之间对接的则是电网公司。厂网分开在 2002 年的电力改革中得以实现,打破了环节垄断,使之更具竞争力,成为了目前电力行业的竞争主体。但是大多数发电企业竞争的打破并不能改变其自身的国有属性,并未彻底实现“政企分开”,基础行业是各地方政府赖以发展的对象,而政治因素必然存在于各电厂之间的竞争当中,行业与行业之间不相融合,市场竞争受到了很大影响。电价改革因种种原因的限制未得付诸现实,更一步阻碍了售电竞争机制的建成,而政府定价仍是现下电价管理的常用手段,这样对用户和电力产品之间的交易造成一定制约,市场的供求关系不能通过调整电价来反映,从而不能发挥价值机制的作用,导致市场配置资源的作用不能发挥出来。国家在 2014 年底设立了深圳电价改革试点,次年初设立了内蒙古自治区改革试点,根据上级文件表明,促进电价改革这次政府势在必行。然而放眼全国望去,我国在电价的市场机制构建部分依旧是个空白。国家电价管理的主要手段依然实行政府定价制,调整电价没有按照成本的变化进行,导致市场供给需求以及用电成本不能得以体现。

  3.4.2 电力行业监管效率较低,无提高动力.

  监管效率在我国电力行业低下主要体现在一下几方面:国内电力行业发展主要致力于扩大电力生产领域及促进新领域电力相关技术发展,以保障电力供给满足国家发展需求,欠缺对电力资源的高效配置。部分现存于我国的小火电厂也会使得资源配置效率低下。对于电力供给不足的问题小火电厂可以相对程度缓解,但还是会因自身污染高、耗能高等特征拉低总体资源配置效率。此外,缺乏对风力发电、光伏发电以及水力发电等具有高效、节能等特点的发电方式的开发利用,也是导致其效率低下的原因之一,还包括发电行业的发展不能较好地与输电行业相契合等。发电市场在实现厂网分离后自身的竞争空间得到看较大提升,发展迅猛,然而电厂的发展速度远远超过了电网的发展,造成了严重的两极分化,有些地区电力过剩得不到调配,而有些地区的电力需求相当紧张。资源配置的分配不公平导致电力行业员工工资偏高,但是电力行业内部人员的专业素养参差不齐、低素质员工拿高工资等不公平现象,这对人才培养是不利的。且输配电价成本也因电力企业的高工资而增长,消费者利益受到了损伤。

  3.4.3 监管制度设计不完善,政府规制不中立.

  电力监管委员会在 2013 年将其监管职能并列在国家能源局后撤销。然仍是采用了分散监管机制,并未在原有利益格局上有大的改变。发改委、能源局、国资委、工信委和财政部等部门也具经济性监管职能。在早期改革当中,上述体制对其监管具有连续性和稳定性,能对改革过程中所面临的风险加以规避,以防止出现监管能力不足以及监管空白的状况。电力监管体制中未能克服自身体制的缺陷,且原有管理体制多头、分散监管的弊端也未能加以改善,跟电力市场的实际结构不相切合,将完整的监管工作分割开来导致其监管效率的低下。

  3.4.4 配套监管措施及管理职能转变滞后.

  政府坚持电力资源的行政分配,对电力工业的管理沿用传统的计划手段则不能成为监管体制作用发挥的前提。目前对电力工业的管理有关部门仍沿用计划手段,行政管理只能转变滞后,对电力监管的作用有所限制,主要体现在:

  第一,用以电力监管体制运行的配套改革措施未能按照预期推行,新体制的作用在政府职能转变未完成、电力市场建设不完备、法规建设不全面以及国有企业改革滞后等因素的影响限制下,并未实现全方位发挥。电力市场建设的进度过慢,而电力监管则是无市可监,因此市场监管的实施并不能起到有效作用。

  第二,依法监管因为其电力法律法规修订的严重滞而造成“无源之水”的局面。2003 年虽将《电力法》修订工作列入了全国人大一类立法计划但并未能及时完成发布。同样受阻的还有《电力供应与使用条例》、《电网调度管理条例》等其他电力行政法规的修订工作。把国务院授权职能以及改革方案作为依据的电力监管法律法规正因此在改革之后造成了与原有电力法律法规(包括《电力供应与使用条例》、《电力法》、《电网调度管理条例》、《价格法》等)相冲突的情况。