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我国高校法律援助存在的问题

发布时间:2019-03-15

  第 4 章 我国高校法律援助制度存在的问题

  4.1 高校法律援助组织法律地位不明确。

  2003 年 7 月国务院颁发的《法律援助条例》第八条和司法部《关于贯彻落实(法律援助条例)促进和规范法律援助工作的意见》第五条第十一款具体规定:“鼓励和支持法律院校高年级学生在教师的指导下为经济困难的公民提供与其业务知识和工作能力相适应的法律援助”。但该行政法规和部门规章并没有进一步具体明确高校法律援助组织的法律地位、相应的权利义务关系及其法律责任,导致我国高校法律援助组织的成员在提供法援服务的司法实务中经常被公、检、法等部门以不属于适格法律主体为由拒绝参加司法诉讼。高校法援组织在工作开展中既面临着合法性问题,又存在着与相关司法实务部门的衔接问题。正所谓“名不正则言不顺”,高校法律援助组织的法律地位问题是高校法律援助事业能否继续存在并不断向前发展的核心问题。

  “政府责任,社会参与”是我国法律援助工作的总基调。目前,(1)执业律师;(2)基层法律服务工作者;(3)各级妇联、残联、共青团等社会团体;(4)其他民间组织;(5)高等院校是我国民间法律援助组织的五类实施主体。其中,律师、基层法律服务工作者均有自己的执业机构,妇联、残联等其他民间组织均经过登记备案。唯独高校法律援助组织的法律性质定位不明。有学者认为高校法援组织应认定为民办非企业单位。根据 1998 年通过的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条的规定①,在我们不考虑其相关从业人员和财产多少的情况下,似乎可以认定其为民办非企业单位。但是,根据《法律援助条例》第八条②的规定,民办非企业单位不属于国家支持和鼓励参与法律援助工作的范围。根据2000年10月24日司复〔2000〕8 号“司法部关于合作和合伙律师事务所、基层法律服务所、法律援助中心应否纳入民办非企业单位登记的批复”③精神,高校法律援助中心纳入民办非企业单位也是不合适的。那么高校法援组织是否可以认定为社会团体呢?根据《民事诉讼法》第五十八条第三款规定,当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民可以作为诉讼代理人。如果高校法援组织认定为社会团体,那么高校法援组织就可以推荐其内部成员办理法律援助业务,这样一来高校法援组织的法律定性问题便可迎刃而解。但是,笔者查阅相关文件对这个问题却得出了否定的答案。2014 年《北京市高级人民法院关于民事诉讼代理人若干问题的解答(试行)》①明确规定了民诉法第五十八条规定的被推荐人员的范围不应限定,只要证明被推荐人与当事人不存在有偿法律服务关系即可。该“解答”所认定的社会团体是依据《社会团体登记管理条例》登记设立或者依据该条例免于登记的非营利性组织。1998 年《社会团体登记管理条例》

  第十条 成立社会团体,应当具备下列条件:第一款 有 50 个以上的个人会员或者 30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于 50 个;第五款 有合法的资产和经费来源,全国性的社会团体有 10 万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有 3 万元以上活动资金。可见,不论从人员组成还是经费规模上我国高校法律援助组织基本不符合上述条件,不能够认定为社会团体。高校法律援助组织属于我国法律援助体系中社会法律援助组织的一种,在官方关于法律援助工作的正式文件中很少会有涉及,这就使得高校法律援助组织开展工作举步维艰。根据《法律援助条例》第二十一条“法律援助机构也可以根据其他社会组织的要求,安排其所属人员办理援助案件”,这里的其他社会组织是否指的是以上的社会团体、民办非企业单位或是其他类型的组织,该条例并未明确,从而使得高校法援组织的法律地位处于十分模糊的状态。根据现有资料,武汉大学社会弱智权利保护中心在民政部门进行了登记,但现实情况是绝大多数高校法律援助组织都是高校自行设立的,不用说登记就是备案都很少做到。根据相关法律规定,未经相关部门登记或备案的组织更不可能认定为《法律援助条例》上的“其他社会组织”。在 2000 年民政部下发的《取缔非法民间组织暂行办法》(以下简称“办法”)出台后,高校民间法律援助组织不但法律定性问题未解决而且更面临着被取缔的风险。该办法第 2 条规定了三种非法民间组织应该予以取缔:未经登记,擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的;被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的;未经批准,擅自开展社会团体筹备活动的。第 3 条规定了取缔非法民间组织的机关是社会团体和民办非企业单位登记管理机关。如果根据以上规定,我国目前已经开展高校法律援助工作的法援组织绝大部分均面临着被取缔的风险。根据《社会团体登记管理条例》第六条②、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第五条③可知,民政部门是掌握最终决定权的行政主体。鉴于此,我国高校大量未经登记的法律援助机构和以政府法律援助中心驻高校工作站的形式建立但也未在民政部门登记的这些高校法援组织应该何去何从?我国高校大学生参与法律援助工作到底是以组织的名义还是以大学生的个人身份,这也是我国高校法律援助事业能否进一步发展的关键。
 

我国高校法律援助存在的问题
 

  首先,在民事和行政诉讼领域。在《民事诉讼法》修改以前,我国法律承认公民代理(经人民法院许可的其他公民可以作为诉讼代理人),高校法援助机构的学生经过高校法援组织的推荐并经过法院许可是可以参加司法诉讼的。但 2012 年新民事诉讼法施行以来删除了这一条款,虽然一定程度上维护了社会律师行业服务市场的秩序,规范了诉讼代理的流程,但却将高校法科生代理简单民事、行政案件、参与庭审的途径掐断了。现行的民事诉讼法和行政诉讼法对于诉讼代理人的范围做了相同的规定:当事人的近亲属或者工作人员;律师、基层法律服务工作者;当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。根据此规定,高校法援组织的学生是无法参与司法诉讼程序的。目前,我国法律专业的在校大学生很多未通过国家司法考试,即使通过了考试,取得了司法资格,但按照我国现行律师法的规定,还需要在律师事务所实习一年以上才能取得律师执业资格,这也意味着将在校法科生排除在诉讼程序之外。因此,在校法科生是无法以执业律师或基层法律服务工作者的身份参与办案的。而高校法律援助机构也不属于社会团体,因此在民事和行政诉讼领域内,即便是高校法律援助机构的法科生也无法以适格主体身份参与司法诉讼,更不用说其他法科生了。

  其次,在刑事诉讼领域。《刑事诉讼法》第三十二条 犯罪嫌疑人、被告人可以委托下列三类人作为辩护人:犯罪嫌疑人、被告人的监护人、亲友;人民团体或者犯罪嫌疑人、被告人所在单位推荐的人;律师。那么高校法律援助组织是否属于人民团体范畴呢?在刑法第 93 条第 2 款①中将“人民团体”与“国有公司、企业”

  并列适用;将“社会团体”与“非国有公司、企业、事业单位”相并列适用。这表明立法者认为“人民团体”类似于国有公司、企业等,实际上“人民团体”属于政治概念,从各种文献来看,我国高校法律援助归入“人民团体”之列不太合适。此外,刑诉法第 33 条②、第 38 条③以及《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》将刑事辩护人已经限定为执业律师。即使我们假设高校法律援助中心的学生属于刑事诉讼中的适格主体,根据刑事诉讼法相关规定,在审查起诉时公诉部门应当听取辩护律师的意见,调查取证权等也只能是执业律师享有,这样一来勉强参与到刑事诉讼中的高校法援组织成员充其量只能承担辅助性事务工作,在基本诉讼权利也难以得到保障的情况下,更别提对受援人合法利益的维护了。

  4.2 高校法律援助组织管理体制混乱。

  首先,组织架构缺乏统一标准。从武汉大学设立我国第一个高校法律援助机构算起,我国高校开展法律援助工作已有二十多年时间。但我国高校法律援助事业仍处于初创阶段,又一主要原因还是国家层面缺乏对高校法援工作相关配套制度的支持。正所谓“凡事预则立不预则废”,顶层设计的缺乏导致各高校法援机构的设立程序、工作的开展、人员的管理等各方面都存在“各自为战”的现象。我国高校法律援助机构主要有两种设立形式,第一种形式是绝大多数高校法援机构由各高校自行设立,作为高校的内设机构,隶属于学校团委、教务处、学生工作处甚至作为二级学院学生会的的学生社团组织。第二种形式是在实践中有的高校法律援助机构采取与政府司法行政部门合作的方式将高校法援机构,作为政府法律援助中心的联系点——法律援助工作站。目前我国高校法律援助事业普遍采用的两种组织形式都存在很大的弊端,第一种形式是由高校自主设立的高校法援组织的法律地位仍难以确立,在调查取证、申请取保候审、参加庭审等方面得不到司法实务部门的支持。作为在校学生的自治组织,民众对其办案能力的社会认可度通常较低,这种民众既不信任司法实务部门又不支持的尴尬局面将会长期存在。此种组织形式的弊端还在于缺乏独立性。我国高等院校在法律性质上是事业单位法人可以自己的名义独立开展各项活动独立承担责任,各二级学院必须以所在学校的名义从事社会活动,作为以学生社团形式存在的高校法律援助组织不可能独立担责更不可能有效的开展援助活动。第二种组织形式依托高等院校建立理所当然的受到高校的管理,但作为政府法律援助中心的工作站也必然受到司法行政部门的管理,在这种“双重管理体制”下高校与司法行政部门职责、权限的划分就显得十分必要,但是在实际运行过程中双方的管理过度会严重干扰高校法援组织工作的开展。管理缺位既可能对高校法律援助组织的日常运行缺乏合理的规制,导致组织的无序发展又极易导致真空地带的出现,双方均对高校法援组织缺乏支持,导致其出现生存危机。①从目前我国有关高校已经开展法律援助工作的实际看,既有依托高校的管理又有作为登记备案机关(民政部门)的管理;对于上面提及的第二种组织形式单纯从司法行政部门来讲既有地方司法局(厅)的行政管理又有政府法律援助中心在具体业务上的管理,如此错综复杂的管理模式势必会对高校法律援助组织工作的开展造成影响。此外,我国法律援助工作的管理机构(司法部法律援助中心)在内部并没有专门管理、引导高校法律援助组织发展的部门,因此我国高校法律援助组织还缺乏一个全国性的组织协调机构,对于有些不适宜采取行政管理的工作可以采取类似于“全国律师协会、诊所法律教育专业委员会”等形式进行组织协调,更有利于我国各高校法律援助事业的均衡发展。

  其次,对于高校法律援助组织的内部管理方面,由于缺乏有效的监督、激励机制,管理“无章可循”。很多高校法援组织在来访咨询、困难标准审查、接案受理、办案流程、结案归档等方面尚未制定具体可行的规章制度,经费使用混乱,内部分工不明确,组织成员的管理和绩效考核无从着手。尤其是部分高校法援组织各职能部门设置不合理,各部门的职责混同导致在实际办案过程中存在的随意指派现象层出不穷,有的同学案件太多办案压力大,有的同学又无所事事,造成工作效率低下。

  高校法律援助工作是在校法律专业大学生自愿提供的无偿性公益法律服务,在工作中需要耗费他们大量金钱、时间成本,相关激励机制的缺乏势必会打击成员献身法律援助事业的积极性,造成人员流失影响援助组织的稳定性。

  再次,高校法律援助服务质量保障机制缺乏。我国高校法律援助组织以为弱势群体提供免费的法律援助服务为基本使命,虽然是免费的服务,但面对法律关系的复杂性、专业性,更要求提供法律援助服务的人员具有较高的处理法律实务的能力。

  由于我国传统法学教育重理论轻实践的弊病以及专职从事高校法律援助教师的匮乏,援助组织成员缺乏必要的系统性实操指导,在处理法律援助案件过程中很难有针对性的提出解决方案,其办案质量与广大受援对象的期望存在一定差距。据有关学者统计在上海接受过高校法律援助组织免费法律服务的受援对象对大学生所提供的法律服务满意率仅为 50%。①另外,我国《法律援助条例》中只是对于从事有偿法律服务、办案过程中收取受援对象钱财等行为规定了相应的法律责任,但未对办理援助案件的质量标准等作出具体规定,容易滋生法科生只重办案数量不重质量的心理,不利于我国高校法律援助事业的可持续发展。

  最后,高校法律援助服务风险防范机制缺乏。《取缔非法民间组织暂行办法》(以下简称“办法”)出台后,在法律上尚未定性的高校民间法律援助组织有可能面临着被取缔的生存风险。如果国家再不出台相关政策,本应为弱势群体提供法律服务的高校法律援助组织自身将变成“弱势群体”。高校法援组织由于缺少必要的管理机构以及受案范围、运行机制灵活性的特点,使得其发展缺乏必要的监督制约。

  虽然我国《法律援助条例》第五章专门规定了援助主体的法律责任,但是高校法律援助组织是否纳入《法律援助条例》的调整范围以及如何调整还有待进一步明确。在我国目前的法律援助体制下,在校大学生在司法诉讼中无法享有调查取证、申请取保候审、出庭代理等权利,在程序法中控辩双方权利义务的不对等这也就意味着无形之中增加了所承办案件败诉的风险,不利于维护困难群众的合法权益。

  4.3 高校法律援助工作缺乏必要的经费保障。

  高校开展法律援助活动需要一定的资金花费,主要用在文印、交通、差旅、办公耗材以及援助人员的补贴等方面。缺乏资金支持的高校法律援助工作就如无源之水、无本之木。有关数据显示,经费的投入量与援助案件的成功率成正比例关系。

  司法部法律援助中心调研处郑自文处长在接受采访时承认,法律援助的经费问题是制约法律援助的瓶颈问题。①我国高校法律援助机构的经费除部分高校得到诸如基金会等社会捐助外,大部分是依靠司法行政部门和所在高校的资金支持。

  政府、高校的资金支持乏力。国家为缓解法律援助人员的经费问题,于 2005 年下发了《中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法》其中规定了地方对于中央的法律援助拨款需要专款专用,主要用于办理援助案件的律师、基层法律服务工作者以及根据相关规定从事法律援助工作的法律援助志愿者的办案补贴。《法律援助条例》第二十四条第二款规定:法律援助机构收到前款规定的结案材料后,应当向受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会组织人员支付法律援助办案补贴。在实践中,作为政府法律援助中心工作站的高校法律援助组织一般也采取逐案申报的模式。实际只有极少的高校法律援助组织在其所承办案件结案后能够向政府法律援助中心提供相应的案卷,经过其审查通过,再根据当地经济发展情况合理确定相应标准后向承办案件的组织发放办案补贴。关于办理法律援助案件的补贴标准,根据 2005 年《山东省省级法律援助办案补贴经费管理办法》在本县(市、区)办案的,每件补助人民币 500—1200 元;2015 年青海省印发的《调整法律援助经费标准的意见》中对于一般民事、行政案件每件补贴 1200—1500 元;刑事案件侦查、审查起诉阶段每件 500—700 元等等。可见补贴数额非常少而且必须在结案后才可以申请补贴的发放,这也意味着在办理援助案件过程中援助人员还需要对其办案费用进行垫资,对于本身就没多少资金支持的高校法律援助组织来说无疑是雪上加霜。我国公办高等院校在法律上定性为全额拨款的事业单位,高校经费总体上来讲是紧张的,能够为法援组织提供必要的办公场所和办公设备已实属难得,要想在原本已捉襟见肘的科研经费中划拨一部分给高校法律援助组织基本上取决于校领导个人的重视程度,具有不稳定性。

  社会捐赠明显不足。随着中国慈善事业的发展各类基金会等形式的民间慈善组织的捐款日益增多,但这些捐款更多的是投向经济领域用于改善民生,很少有慈善捐款投入到法律服务领域。我国武汉大学等高校曾经得到过美国福特基金会的资助,但是这类外国基金会的资助标准过高通常要求申请者已经在相关领域产生较大影响,这无疑将那些刚刚成立不久的高校法律援助组织排除在外,这种有选择性的、一次性的国外基金会捐赠也很难起到缓解资金紧张的局面。虽然中国法律援助基金会也针对在校大学生提供了各种形式的资助,比如中国优秀学子法律援助专项基金等。但由于资金总量太小相对于全国高校法援的巨大需求量来说无异于杯水车薪。

  4.4 高校法律援助队伍缺乏稳定性。

  我国高校法律援助机构的成员主要由在校大学生和有法律实务经验的指导教师组成,他们履行维护社会弱势群体合法权益的承诺同时,也是法学教学改革培养卓越法律人才的内在要求。

  专职指导教师缺乏。法律援助服务作为一种专业性的服务,必然需要专业的高素质人才。如果提供法援服务的人员法律素养不高,既不能维护受援对象在实体法上的权利,又将会大大影响高校法律援助机构在民众中的良好声誉。高等院校的法学院系是培养法律人才的重要平台,更是专门性法律人才最集中的地域,完全有实力为高校法律援助事业提供最强大的人力资源支持。事实却恰恰相反,虽然法学教师通常具有较高的法学理论功底,能对援助成员提供专业的法律知识指导。但是我国高校法学教师多为理论性人才,法律实务经验方面较为欠缺。在我国目前的法学教育体制下,法学教师除了完成课程讲授工作外,更多的精力会投入到学术研究中去,对于指导高校法律援助机构的学生参与法律援助工作积极性不高。现阶段的教师职称评定通常以完成课程教学的质量、学术论文的发表数量、科研课题的结项数量等作为考核标准。法学教师指导学生从事法律援助工作不仅需要消耗大量课余时间,承担较大的诉讼风险,而且对于教师的工作考核、职称评定、评优选先等方面没有任何助力。因此,他们的积极性难以调动起来。面对巨大的教学压力,原本法学教师就很稀缺的情况下,给高校法律援助机构安排专职的指导教师更是不现实的。

  诚然,在高校也有不少教师具备法律实务经验的兼职律师,但是面对指导学生耗费的大量时间成本与兼职律师自己办案子的不菲收入面前,在没有任何激励机制的情况下要求教师加入到高校法律援助队伍中来也是强人所难的。实际参与法律援助工作的在校低年级法科生主要是学习了基础的民法、刑法等基础课程很多法律知识尚未完全掌握,法学知识体系还没有搭建起来,在没有教师的指导独自面对复杂的法律关系时不免手足无措。专业指导教师的缺乏既影响了法律援助的办案质量,造成民众对高校法律援助机构的不信任,又严重制约了高校法律援助机构实践教学功能的发挥。①稳定的高校学生法援队伍难以为继。在校法科生是高校法律援助机构的办案主体,通过调查大学生参加高校法律援助机构的情况,我们可以看到大一、大二的学生由于对法律援助机构这一新生事物的好奇和初入大学校园的激情是高校法律援助机构中人数最多的群体(占成员人数的 80%左右①),但是他们刚刚接触法学课程,要么缺失实体法的相关知识要么还没学习到程序法的知识,完整的法律知识框架还未形成。他们在法律援助机构中更适合做些辅助性的事务工作,很难在案件处理中独当一面。高年级的学生虽然掌握了一定的法律知识,却又面临着国家法律职业资格考试、考研、找工作等问题,很难将大部分精力投入到高校法律援助工作中来。

  虽说法学研究生有较多的时间可以从事法律援助工作,但是毕竟研究生属于国民教育序列的较高层次,研究生总数还不多,更不用说自愿从事法援工作的人数了。部分法律援助案件从立案程序、审判程序再到执行程序需要半年甚至更长时间,而此时高校法律援助机构成员又面临着新老交替不顺畅的情形,必然会在案件衔接上出现问题,这对整个援助团队的长远发展是极其不利的。

  4.5 高校法律援助受案范围窄、层次低。

  我国高校法律援助组织的案源基本来自于三个途径:(1)各级政府法律援助中心指派过来的案件。(2)其他诸如残联、妇联等社会团体转送的案件。(3)高校法援组织自行受理的困难群众的法律求助案件。前两类案件大多已经进入到司法程序当中,具有周期短、案情简单等特点,案件的结果基本会按照司法机关的意志裁判结案,此类案件对于尚处在初创阶段的高校法律援助组织来说有利于其更快的了解司法程序达到培养应用型法律人才的目的。但这类案件大多被律所的实习律师截留,高校法援组织自行受理的案件成为主要办案来源。当事人直接找到高校法援机构的案件大部分都是经过多次审理作出了终局裁判或者经过了诉讼时效或者当事人不服判决而多次上访的案件,这类案件已经超过了高校法律援助机构的办案能力,如果强行代理不仅浪费了司法资源增加诉讼风险还有可能使高校成为“信访机构”干扰学校正常的教学管理秩序,更无法达到锻炼学生法律实践能力培养法律职业素养的目的。

  高校法律援助工作不能冲击正常的法律服务市场,代理的案件大多是被政府法律援助中心拒绝受理而又确实处于弱势地位群体的法律纠纷。按照我国目前的法律规定,在校大学生绝对不能办理刑事案件,在仅有可能办理的民事、行政案件中却又往往集中在离婚、劳动争议、人身损害赔偿等法律关系较为简单的领域,一些较为复杂的房地产纠纷、公司合同纠纷等通常较少承办,受案范围类型的单一性必然难以使高校法律援助组织的成员获得全方位的锻炼。