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中国高校法律援助制度的实践价值

发布时间:2019-03-15

 2.3 我国高校法律援助制度的实践价值

  2.3.1 我国高校开展法律援助工作的必要性。

  党的十八大以来,习近平总书记多次对法律援助工作作出重要指示,强调要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。党的十八届三中、四中全会明确提出,完善法律援助制度,扩大法律援助范围。③特别是《关于完善法律援助制度的意见》出台以来,这项司法界的“阳光工程”不断满足困难群众日益增长的法律援助需求,我国的法律援助事业不断完善。

  2013 年到 2014 年间,全国法律援助机构管理机构数量从 431 家增加到 474家,增长率 9.1%;批准法律援助案件数从 1158876 件增长到 1243075 件,增长率 6.8%;2014 年全年解答法律援助咨询相比 2013 年增长了 522494 件。法律援助受援对象(女性、农民、农民工)相较于上年分别增长了 9.5%、3.9%和 8.9%。

  法律援助经费保障也从 2013 年的 162868.87 万元增长到 2014 年的 170661.79万元。④即使从全国来看法律援助机构数量和经费投入日益增长,但由于我国仍处在社会主义初级阶段的基本国情及人口基数大的现状并没有改变,再加上我国正推动全面深化改革,社会转型期内各种矛盾日益凸显,我国的法律援助工作在满足困难群众的法援需求,促进社会公平正义,维护社会稳定方面仍显得捉襟见肘。

  因此,在我国现有法律援助力量总体增长缓慢的背景下,充分调动社会法律援助资源尤其是高校法律资源,这本身也是对以政府为主导的其他法律援助力量的“激励”,更能够让一切有利于维护困难群众合法权益的积极因素充分涌流,不断创新新时期法律援助工作模式就显得十分必要。

  (1)解决弱势群体“诉讼难”维护司法正义的需要。

  根据我国《法律援助条例》的规定,我国法律援助工作采取“政府责任,社会参与”的工作模式。在本文我们仅将政府法律援助中心的工作人员以及专职的法律援助律师(也有称为公职律师、援助专职律师,是指受聘于法律援助机构或政府其他部门,专门从事法律援助事业的人员。这类人员的编制属于国家行政或事业单位,并享受国家行政事业等单位工作人员的待遇)作为政府法律援助的实施主体。据有关数据统计,2013 年全国专职法律援助律师总共才 5429 人,另外法律援助中心的工作人员还要应对日常的行政性事务,单单依靠政府提供的法律援助远远不能满足年均近百万的法律援助案件的司法需求①。我国政府法律援助机构工作人员办理的援助案件比例逐年下降,到 2014 年仅占全年办理援助案件的 18.8%,②其他民间法律援助人员已经成为我国法律援助事业的中坚力量。目前,我国民间法律援助组织的实施主体主要有以下五类:1.执业律师。2.基层法律服务工作者。3.各级妇联、残联、共青团等社会团体。4.其他民间组织。5.高等院校。前四类法援实施主体在社会主义法律援助事业中做出了突出贡献,但其固有弊端也日益显现出来。
 

中国高校法律援助制度的实践价值
 

  第一,对于执业律师。2013 年全国共有律师执业机构 20609 家,248623 名执业律师共办理包括民事法律援助、刑事法律援助、行政诉讼法律援助和非诉法律原件案件 368805 件,但人均还不到两件。③2014 年,法律援助机构工作人员承担了 188407 件法援案件,占全年需承办法援案件的 18.8%;其他社会组织及志愿者办理 51958 件法援案件,占全部案件的 5.2%;执业律师和基层法律服务工作者共办理法援案件 760682 件,占全部案件的 76%。④如下表:

  

  可见,执业律师和基层法律服务工作者承担了绝大部分法援案件而且逐年递增。1996 年通过的《中华人民共和国律师法》第六章专门规定了法律援助事宜,此后历次律师法的修改都将实施法律援助作为律师的强制性法定义务加以规定,现行律师法更是规定律师拒绝履行法律援助义务可以给予警告、罚款,情节严重的甚至停止执业三个月以下的行政处罚。①在 1993 年律师体制改革前,律师是司法行政机关的工作人员,他们的工资福利待遇由国家承担,承担法律援助义务他们责无旁贷。但现在,不论是律师事务所还是执业律师在社会主义市场经济条件下都已经成为自负盈亏的经济实体,律师行业正是通过商业性的法律服务市场寻找“商机”维持其生存和发展。这与《法律援助条例》第三条规定的法律援助是政府的责任不免陷入了悖论之中。那么我们只能从现阶段我国法律援助资源匮乏、国家财政有限的现实国情和律师群体所拥有的天然的维护司法正义的职业道德去理解这个问题了。即使这样,律师承担法律援助义务也不是尽善尽美的。据笔者调查,在司法实践中基本是年轻律师甚至是实习律师承办法援案件,即使有经验的老律师接手法律援助案件后也会让年轻律师具体承办。其中的主要原因无外乎法律援助案件的补贴与律师办理其他案件动辄数万、几十万的收费相差甚远不无关系,缺乏实务经验的年轻律师办理的法律援助案件的质量可想而知。①第二,对于基层法律服务工作者。基层法律服务工作者指符合《基层法律服务工作者管理办法》(以下简称“管理办法”)规定的条件,在基层法律服务所中执业,为社会提供法律服务的人员。根据 2000 年 3 月通过的“管理办法”第六条 符合下列条件的人员,可以经考试取得基层法律服务工作者执业资格:

  (一)拥护宪法,遵守法律,有选举权和被选举权;(二)具有高中或者中等专业以上的学历;(三)品行良好;(四)身体健康。

  可知,基层法律服务工作者对于学历要求并不高而且并不要求法律专业出身,他们本身更难掌握复杂的法律理论知识。即使根据 2017 年 12 月 25 司法部刚刚修订的“管理办法”将其学历限定为高等学校法律专业本科毕业,但这与经过数年甚至更长时间系统性法学理论学习的执业律师(必须通过国家法律职业资格考试)而言,其在法学理论方面的差距更是不言自明。此外,司法部通过的《乡镇法律服务业务工作细则》乡镇法律服务所的业务范围:(1)应聘担任法律顾问;(2)代理参加民事、经济、行政诉讼活动;……明确规定基层法律服务工作者不能办理刑事案件。所以,基层法律服务工作者在办理法律援助案件方面有着极大的短板。

  第三,各级妇联、残联、共青团等社会团体。这些社团本身具有“官方背景”,有自己的工作场所、人员和资金来源,但是他们自身很少有能够独立处理法律案件的专业法律人才。他们往往聘用社会工作者甚至是律师作为法律顾问。并且他们的法律援助范围通常也限定在本单位的管辖范围及其内部成员。如此一来,他们对于缓解社会上法律援助需求的供需矛盾也并无太大益处。

  第四,其他民间组织。他们完全是自发成立利用自身资源,为特定的法律援助对象服务。这一类组织数量很少、规模不大,在面对巨大的法援案件需求时可以忽略不计。

  第五,高等院校。高校法律援助组织通过自身的知识优势参与法律援助工作为弱势群体提供法律咨询、代写法律文书、代理各种诉讼等法律服务是在我国现有法律援助资源不能充分满足受援对象日益增长的法律援助需求时的一项创新举措,可以有效解决弱势群体“诉讼难”的问题,防止“自杀跳楼”、"冲击政府机关"等群体性极端维权方式的发生,发挥着社会“减压阀”的作用,有利于引导涉诉困难群众理智表达诉求,有利于建设中国特色社会主义法治体系,有利于增强群众法治观念树立司法权威维护司法正义。

  我国《法律援助条例》将受援对象的标准限定在经济困难上,而经济困难标准作为一项行政性的标准又是十分严格的标准(需要参照法律援助实施地人民政府规定的最低生活保障标准执行)未充分考虑到妇女儿童、老年人、残疾人等其他社会弱势群体的利益,从而导致许多弱势群体的法援案件被忽视,这无疑增加了社会的不稳定因素。截止到 2016 年底,全国共有 8502 万残疾人,如果按照每一百人中有一人需要法援帮助计算,这个数据都是惊人的。根据司法部 2013 年统计数据显示,我国平均一年近 80 万的法律待援案件,在不考虑办案质量的情况下这其中也只有不到 25%的案件能够得到办理。①相比之下,我国高等院校当中却有着大量的掌握法律专业知识的人员。目前,全国已有 630 所左右的高等院校设立了法学本科专业,在校法学本科生达 36 万人,如果算上更高层次的法学专业研究生(在校硕士研究生 110006 人、博士研究生 17769 人)②和法律专业的教师这个比例会更大。高等院校拥有如此巨大的法律资源宝库。他们参与到法律援助工作中来,既可以有力缓解当前法援工作中的供需紧张局面,又可以为高校学生提高法律实践能力、培养正确的法律职业道德提供一个广阔的平台。

  (2)促进法学教育改革与培养卓越法律人才的需要。

  改革开放以来,我国高等院校法学教育飞速发展,教学体系不断完善,培养了一大批优秀法律人才。但是,法学培养模式相对单一,法科生运用法律思维熟练处理法律案件的实践能力尚有很大不足。在这种背景下,中央政法委、教育部联合启动了卓越法律人才教育培养基地建设计划,为此国务院学位委员会办公室于 2017 年 7 月 20 日修订的《法律硕士专业学位研究生指导性培养方案》将法律硕士专业学位研究生的培养目标定位为德才兼备的高层次的专门型、应用型法治人才,一场旨在推动法学教育改革的“战役”拉开序幕。美国大法官霍姆斯曾说过“法律的生命不在于逻辑而在于经验”。③《麦考利特报告》(MacCrateReport),将法律职业的基本技能概括为:解决问题、法律分析、法律检索、事实调查、交流、咨询、谈判、起诉和其他纠纷解决程序等十个方面。法学是一门实践性很强的学科,它应该是一门以职业为导向,面向法律领域等社会实际需求,培养复合性、应用型的高素质法律人才。但一直以来我国的高等法学教育长期存在着重理论轻实践的弊端,导致法科生的法律实务能力较为欠缺致使其就业率一直较低。

  近年来,我国高校毕业生逐年增多,大学生就业问题已经连续多年成为社会热点。2013 年我国高校毕业生人数为 699 万,2014 年为 727 万,2015 年为 749万,到了 2016 年增加到 765 万①(其中法学本科生毕业人数近 10 万)。我们以上海、北京的法律专业毕业生就业情况为例。《2009 年北京市大学生就业报告》显示,北京市 2008 届本科毕业生毕业半年后,失业或离职者最多的 3 大专业依次是:法学、工商管理、计算机科学与技术。上海发布的 2015 年高校毕业生就业情况显示:研究生毕业生就业签约率低于 60%的学科为哲学、法学、历史学等;本科毕业生就业签约率低于 50%的学科为法学、文学、农学;高职高专毕业生就业签约率低于 60%的学科为交通运输、医药卫生、法律。②法学专业是唯一一个在研究生、本科生、高职高专生 3 个类型毕业生中,都进入签约率较低名单的专业。随着依法治国的不断推进,法学专业早已成为填报高考自愿的“香饽饽”,却与法律专业的就业率如此低形成强烈反差,这一反常现象也恰恰说明了我国法学教育改革的必要性。法科生毕业后有相当一部分人会选择公、检、法机关作为自己的职业理想,也有部分人会成为律师、公司法务等。不管哪一种职业,除了法律职业资格证这个硬性指标外,用人单位更看重的还是应聘者在运用法律知识处理复杂案件中的实践能力。

  我国现有法学专业实践教学方式主要是案例的课堂讲解、模拟法庭、法律诊所(部分学校开设)及毕业实习等,以上的实践教学方式对培养法科生的实务能力起到了一定的作用,但是这种“纸上谈兵”总不及“实战演练”带给学生的帮助大(现实情况是:“填鸭式”的案例课堂讲解容易滋生学生们的惰性心理,不善于主动分析其中的法律关系;模拟法庭更多的是拿着打印好的台词在“舞台”上走一遍过场,真正做到了“模拟”……)。高校参与法律援助工作可以促进法学教育方式的改革,培养更加适应当代中国法治进程实际的法律人才。法科生通过亲自办理法律援助案件,在前期能够更加系统的利用所学法律知识进行资料收集、证据固定、案情分析等准备工作;在庭审中通过与对方或控方的辩论,不断调整法律对策应对各种突发状况;庭审后还要进行案情总结、档案归类等。只有通过这样的“实际操练”才能有助于法科生真正的理解生活、理解法律,增强献身法律事业的责任感、使命感,真正做到学以致用、学法致用。

  (3)服务地方发展促进高校精神文明建设的需要。

  “没有救济,就没有权利”。高等院校参与社会的法律援助事业一方面维护了受援对象的合法权利,重拾了他们对社会主义法治建设的信心,一方面也依托高校强大的智力资源服务地方社会良性发展。总体上来看,律师行业也算得上是一个高收入行业。执业律师或者其他法律工作者办理由政府法律援助中心指派的法律援助案件,受援对象不需要向执业律师支付高昂的律师办案经费,根据《法律援助条例》第二十四条①的规定,政府财政要向他们提供适当的补贴。而高校开展的法律援助行动本身就具有公益性、无偿性,在已经开展法律援助工作的高校中政府法律援助机构很少向高校法律援助组织予以财政支持,但正是凭借着大学生们艰苦奋斗、无私奉献的志愿精神,他们用极少的经费办理着大量的法律援助案件。由于高校法律援助组织的存在能够在一定程度上节省政府的开支,以便政府将有限的财政资源投入到相关民生领域更好的实现社会管理职能。

  当前,国家正进入打赢脱贫攻坚战的关键时期,参与脱贫攻坚也是社会组织的重要责任。高校在社会组织中拥有的人力资源和知识资源最丰富,在参与产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫中也应该重视“法律扶贫”,确保刚刚脱贫的困难群众不因任何法律方面的纠纷再次返贫。高校的建设与当地发展相辅相成。一个高校的建立必然需要当地各方面的支持,而高校自身也应当利用其人力资源和知识优势服务当地经济建设。高校法律援助中心设立的出发点就是为社会当中的弱势群体服务,保证每一个公民在社会主义法治建设中不掉队。根据我国现有法律援助标准(以经济困难为审核标准),很多弱势群体仍不能享受到政府提供的法律援助服务。高校法援不局限于政府规定的法律援助范围,本身所特有的自治性、灵活性能够尽可能多的帮助有法律服务需求的困难群众,维护社会的稳定的同时也避免了高校法学教学、科研与现实的脱节,提高了高校法律援助组织在社会中的知名度和认可度。

  高校参与法律援助活动本身就是一场法治传播活动,有利于促进高校精神文明建设。党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略,人民不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。高校法律援助以在校大学生为实施主体,面向广大涉诉困难群众提供法律帮助,体现了当代大学生“以人民为中心”的时代使命感。

  由于高校法律援助的帮扶对象主要是残疾人、老年人、贫弱者等经济实力在社会生活中处于劣势的群体,使得大学生不再沉浸于“象牙塔”中直接面对社会问题并在法律援助工程中增强忧患意识发扬人道主义精神。②高校法律援助组织的成员通过法律援助行动提高公民的法律意识,学会用法律武器维护自身合法权益,为我国的依法治国建设打下了良好的群众基础。

  高校参与法律援助工作既可以缓解我国以政府为主导的法律援助模式“有效供给”不足的状况,又可以增强法科生的法律实践能力促进法学教育改革,更又有利于推动校地合作发展和精神文明建设。高校法援作为法律援助工作的新模式、新路径,我们应该继续坚持政府法律援助的主导地位提高高校法援的资源配置效率,力争达到“帕累托最优”。

  2.3.2 我国高校开展法律援助工作的可行性。

  (1)有“法”可依。

  我国高等院校设立法律援助组织参与社会法律援助工作既是我国以政府为主导的法律援助工作模式的有益补充,高校法律援助工作的存在与发展有着充分的法理依据。2003 年国务院颁布的《法律援助条例》第八条规定:“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助”。

  事业单位(Public Institution)是指由政府利用国有资产设立的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。我国绝大部分高校均属于事业单位(部分民办高校除外),这也就意味着高校参与法律援助工作得到了立法位阶为行政法规的认可。同年,司法部颁布了《关于贯彻落实(法律援助条例)促进和规范法律援助工作的意见》其中第五条第十一款具体规定:“鼓励和支持法律院校高年级学生在教师的指导下为经济困难的公民提供与其业务知识和工作能力相适应的法律援助”。该意见是我国首部明确高等法律院校可以参与法律援助工作的规范性文件,对于高校法律援助制度的发展指明了方向。高等院校大学生参与法律援助行动还得到了团中央、教育部的大力支持,她们在《关于进一步加强和改进大学生社会实践的意见》(中青联发 [2005]3 号)文件第四条指出:“文化、科技、卫生“三下乡”和科教、文体、法律、卫生“四进社区”活动,是新形势下大学生参加社会实践的有效载体。此外,中国法律援助基金会为鼓励更多优秀学子投身到西部地区为弱势群体提供法律援助而设立了“中国优秀学子法律援助专项基金”。2006 年 12 月 13 日,司法部下发《关于法律援助事业“十一五”时期发展规划》中又再次明确指出“广泛调动社会团体、高等法律院校等社会组织人员、法律援助志愿者参与法律援助工作”。②2018 年 10 月,由教育部、中央政法委联合发布的《关于坚持德法兼修实施卓越法治人才教育培养计划 2.0 的意见》中更是明确提出要着力强化实践教学,支持学生参与法律援助等实践形式。

  关于高等院校参与法律援助工作的规范性文件还散见于各地方的有关文件中。2002 年 3 月 1 日施行的《黑龙江省法律援助办法》第十八条规定:“社会团体、高等院校及有关组织依法参与法律援助活动的,受所在地法律援助机构的监督、管理与业务指导,在法律援助活动中,不得从事有偿法律服务。鼓励和支持符合条件的社会志愿者为残疾人、老年人、妇女和未成年人提供法律援助”。

  中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅印发的《关于完善法律援助制度的实施意见》的通知中其抄送单位为:各市党委和人民政府,省委和省政府各部门(单位),各人民团体,各高等院校。其中,将高等院校作为抄送单位更是明确表明鼓励、支持高校开展法律援助工作。《杭州市法律援助条例》第六条规定:

  “司法行政部门根据工作需要,可以在社会团体、有关组织和高等院校设立法律援助站点,确保援助对象就近获得法律援助”。①2015 年 9 月 25 修正过的《成都市法律援助条例》第九条第三款规定:“高等院校法学专业的教师、学生和其他具有法律专业知识或者专业特长的公民可以在法律援助机构注册,作为法律援助志愿者参加社会法律援助工作”。

  (2)人力资源优势和工作成效显着。

  高校法律援助工作是社会法律援助体系的一部分,高校法律援助的实施主体也必须具备从事法律服务的基本条件:第一是扎实的法学理论功底。高校法科生特别是高年级的本科生、法学研究生,他们经过多年的系统性的法律知识学习,已经初步掌握了应对一般法律援助案件的知识素养。在具体办理案件过程中还有来自高校法律援助中心教师和校外导师的专门指导,其知识储备完全可以胜任基本法律援助案件的要求。第二是法律职业技能。法律职业技能更多的是强调运用法律知识的技巧性能力,虽然这部分能力高校法援学生有待进一步提高,但高校法律援助组织的职能定位就是办理一些法律关系清楚的简单案件,在指导教师的参与下通过庭前细心准备,代理此类案件也无太大问题。

  高校是我国目前培养高素质人才的主要途径。目前,全国已有 630 所左右的高等院校设立了法学本科专业,在校法学本科生达 36 万人,如果算上更高层次的法学专业研究生(在校硕士研究生 110006 人、博士研究生 17769 人)和法律专业的教师这个比例会更大。以笔者所在学校为例:笔者所在学校虽然以理工科为主,但是其所在学院的法律系仍有在职教师 21 人,其中教授 7 人,副教授 8人,讲师 6 人;4 人具有博士学位,12 位教师具有执业律师资格,多名教师在司法机关兼职(数名教师在检察院等法律实务部门挂职锻炼)。同时,我院还聘请省、市公、检、法、司等政法部门以及知名律师、大型企业法律顾问等 30 多位专家、学者作为法律系的兼职教授,指导法学实践性教学工作。高校法律援助组织依托高等法科院系建立,能够成分利用各高校其他学科的专业优势、整合校内强大的人力资源,不但可以维护困难群众的合法权益而且对于改善他们的经济条件等方面日益成为我国法律援助制度建设中不可或缺的一环。

  根据有关人士2007年统计,平均每所高校每年接受20--50件法律咨询案件,再加上每年可以代理的 9 万件法律案件,我国高校每年能够有效解决 101550 件困难群众的法律纠纷,随着高等法学事业的发展到现今能办理的案件数远大于此。如果数据真实,可有力缓解我国法律援助市场供需不足的局面。①当然,我们可以根据中南财经政法大学、吉林大学等我国已经设立法律援助机构的高校所承办法援案件的情况来窥探高校开展法律援助工作的成效。1992 年 5 月 20 日挂牌成立的武汉大学社会弱者权利保护中心到 2004 年已经免费接待大约 30000 余人次的电话咨询,45000 余人次的当事人来访咨询,回复法律咨询信件 21000 余封,代理诉讼案件超过 1600 余件。②该中心办理的丁亚伟复学案③有力地维护了《残疾人保障法》赋予残疾学生的受教育权,该案后与丁亚伟有类似经历的 15名学生得以陆续进入大学享受高等教育。2014 年 10 月 1 日到 2015 年 12 月 31期间,中央司法警官学院法律帮助中心共接待法律咨询 1000 多人次,受理法律援助案件 62 件,其中审结 51 件,挽回受援对象的经济损失达 160 多万元。通过调研数据分析,在有法律援助需求的困难群众中有 74%愿意选择法律援助志愿者协会与高等法学院求助,23%的选择社会团体,剩下的选择了其他。通过这些数据更加让我们确信高校法律援助工作有其存在的必要性,高等院校法律援助工作有其开展的可行性,这必将进一步完善我国的法律援助事业。