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政府监管电力行业的制度完善探析绪论

发布时间:2019-02-22

  第一章 绪论

  1.1 研究背景.

  在二十世纪七十年代初期,一些经济发达的国家和地区政府开始逐渐放松对于电力行业的监管,各个国家和地区纷纷开始了对电力行业体制进行改革和创新,这些个经济发达的国家通过采用打破垄断以及提升行业竞争的方式进一步提高电力行业的国际竞争效率,以此来达到降低成本的目的,这种方式对于经济发达国家取得了较好的发展。中国电力体制由整个经济体制及电力行业在国民经济中的定位和功能所决定,改革开放之前如此,改革开放至今仍是如此。我国电力体制改革不同于国外的制度前提在于,国有经济在电力行业中发挥主导作用,同时电力作为基础性行业要承担国民经济宏观调控的职能。于八十年代左右,我国改革开放体制由于受到一定程度的加深,促使我国也开展了对于电力行业改革,通过不但吸取和借鉴国际上发达国家电力行业发展改革经验,以期提升我国电力行业竞争效率。在一九九七年,由于我国的国家电力公司具有独立经营的特征,这在一定程度上体现出我国电力行业监管体制逐渐实现了政府和企业的分离,同样标志着我国电力行业改革已经迈出了重要一步。在一九九八年,我国逐渐撤销了电力工业部,将政府的监管职能与国家经济贸易委员会进行合并。在二零零二年,我国原有的电力公司被分成了两种类型的电网企业,分别是五大发电集团和四大电力辅业集团,电力企业实现了彻底的厂区和电网的分离。我国的电力监管委员会于二零零三年成立,完成了政府和电力企业互相分离的相关目的,同年,国务院政府机构通过改革,实现了将能源局并入了国家电力监管委员会。

  电力行业对于我国国民经济的发展有着非常重要的作用,由于电力行业具有行业的垄断性、社会学以及经济性,这在一定程度上反映了政府对电力行业监管的必要性和重要性具有一定的决定作用。从公共角度来看,电力是能够作为一种社会中的公共物品,电力的生产和使用是一个连续的过程,电力企业要将发电、输电、变电、配电和用电这五部门内容就要做到同时完成,在此基础上,电力企业也要对发电、供电以及用电这三个板块的均衡性发展要做好充分的保障。对于电力企业来说,电力在生产方面的严格管理制度能够对我国整个社会电力系统的安全性和经济性具有一定的保障,同时也能够推进电力行业的健康稳定发展。长期以来,我国的电力市场在我国政府的高效监管下,逐渐形成了比较稳定和具有一定特色的电力市场秩序,同时也逐渐完善了电力市场的监管规范体制,并通过对电力行业监管机制的不断的完善和提高,进一步明确把握电力企业经营与维护消费者之间的有效稳定。随着市场经济的不断发展和时间的推移,政府在对于电力企业的监管模式也发生的本质上的变化,逐渐从原来的监管模式转变为现在的服务模式,这在一定程度上改变了电力行业监管的方法、模式以及职能,并不会片面的注重之前的电力企业所带来的经济效益,而是更加注重电力行业的功能建设发展,比如能源规划、电力稳定性以及服务质量的提升等。

  随着我国改革开放的进行,尤其是较近的十几年内,我国电力行业政府监管部门在国家各个监管部门引导和带领下,对于监管方式和模式逐渐产生了比较专业化的手段,同时,也在监管理念创新以及相关法律法规的遵从方面也取得了较好的成就,然而电力行业体制改革在当前计划经济体制制度下进行改革所产生的影响仍然比较重要,很大程度上对政府在电力行业监管工作出现的问题具有很大的影响。因此,政府相关机构部门应采用正确的,科学的手段,拿出积极的心态来完善政府对电力行业监管体制,进而促进我国电力行业的可持续化发展。

  1.2 研究的意义和目的.

  1.2.1 研究意义.

  电力行业是一种自然性质的垄断行业,在我国,政府对于电力行业一直保持一种严格的监管管理制度,对于电力行业市场也具有一定的竞争限度。尽管我国政府对于电力行业制度的改革进行过多次,然而改革效果并非特别明显,其电力行业监管体制仍存在一定的局限性。电力行业属于社会基础产业,同样具有一定的公用事业性质。

  电力行业的持续发展和完善不仅仅受到政府的监管管理影响,而且政府在管理中发挥的作用,对于相关的行业部门同样具有非常重要的影响。对于我国电力行业监管体制来说,仍然存在一些问题,并没有形成一个比较完善,能推动电力企业高效发展的监管制度体系,长期以来,我国政府通过垄断电力行业,尽管在前期取得了一定的成效,但是随着市场经济的逐渐发展和变化,原有的垄断方式逐渐显现出各种问题,尽管我国政府通过改革进行完善,但是起到的作用并没有解决这些问题,站在改革开放四十周年,改革再出发的历史节点,有必要对我国电力改革取得的经验再总结,对未来发展前景再展望,而针对我国电力行业在政府监管体制存在的现状进行分析研究,对于我国电力行业监管体制的发展和对促进电力企业的发展具有非常重要的意义。

  1.2.2 研究目的

        我国电力行业的资产具有一定的专用性,对电力行业的投资量较大,这使得电力行业的经济规模显示出比较明显的特殊性,因此,严格监管电力行业的运营市场,对电力行业的良好市场竞争具有一定的保障。由于我国对于电力市场的监管体制存在一定的漏洞,各个电网企业为例垄断电力交易,采用了独买独卖的行为方式,这使得我国的电力市场在发展中受到严重的影响。政府通过将新型的电力改革机制运用到当前的电力市场中,采用“管住中间、放开两头”的方式严格管理输电和配电的垄断环节,进而使得电力市场运营机制得到有效的改善和规范,进一步推进电价的市场化,使得市场在电力资源的有效配置中体现其所发挥的作用。当前来看,我国电力行业监管体制并不能使得电力行业企业高效稳定的发展,仍然需进一步采取有效合理的措施对电力行业的监管制度进行完善,建立一种科学的高效监管体制。本研究通过才阐述政府监管理论的基础上,对于我国当前电力行业政府监管体系存在问题进行分析,针对其产生的问题探讨影响的具体相关因袭,比如国家法律法规存在的不足,政府监管部门的职能问题等,对我国电力行业政府监管体制的创新发展提出相应的解决对策,以期为我国电力行业的发展以及政府对电力行业的监管管理方面提供一定的参考依据。

  1.3 文献综述.

  1.3.1 国外相关研究.

  在十九世纪初期,现代监管体制首次在以美国为首的发达国家中出现应用,起初,美国在铁路建设方面运用监管体制对其进行监管,这也自然就被大部分学者将其认定为现代监管体制的萌发阶段。在这一时期,其主要的内容为探索性的经济性监管,主要指的是在政府的相关带领下,对生产企业以及个人的一些行为方式,采用比较具体的相关治理手段,严格的对企业或者个人的一些经济活动加以约束和管理。其应用的主要领域表现在一些自然性质的垄断,比如供水、供暖等,还有一些表现为金融业务方面信息不对称的领域层面,其主要目的在于优化资源的高效配置并保障其公平合理利用。

  国外关于监管理论的研究主要在二十世纪七十年代后期,监管管理理论从微观经济学和产业组织理论范畴中逐渐被独立出来。主要包括公共利益理论,指的是政府应该从人民群众切身利益出发,采用相关理论对市场失灵的领域进行监管控制,在一定程度上降低了资源的不合理利用导致的浪费,以提高资源配置效率,进而提升自由优化管理水平,保障社会公共利益。日本学者植草益通过研究政府制度与社会利益之间的相关关系,提出了政府的监管体制对于全社会的公共利益具有极为重要的作用,努力完善体制建设,降低自然性质的垄断现象,以期弥补市场失灵所带来的经济效益损失。利益集团理论,大量学者通过研究公共利益理论,发现自己的基本假设存在需要被认证的问题,研究指出监管部门应如何做好资源的配置权利,使得垄断行业的问题得到有效解决,然而一些企业为了获取较大的利益,对监管体制进行影响。比较典型的研究中,如施蒂格勒研究认为,政府部门对于问题的处理不可能做到完全的公正和公平,主要是由于在处理问题过程中,存在一些一些利益问题,导致监管力度得以松懈,这也就是政府在监管过程中,惨入了利益因素,使得监管部门容易被一些利益问题所牵扯;监管政治理论,这一理论的主要观点就是国家能够在监管过程中始终保持一个比较独立的意识,政府部门发挥的监管职能并不是单单只是对公共利益进行服务,而且不能被存在的利益问题进行牵扯,这就要求政府需要对于社会的公共利益,企业的利益以及政府部门自身的利益做到很好的均衡,监管管理也能够在不同类型的利益形式中,以成本和利润为出发点,实现不同类型的资源配置。注明的日本学者植草益通过研究政府监管的领域以及追求的目的等发现,政府的监管方式主要分为两种类型,分别为直接监管(directregulation)和间接监管(indirectregulation),在直接监管中又分为直接监管包含经济性监管和社会性监管,然而间接监管进行的监管内容主要是针对一些不公平竞争现象。

  国外一些国家对于电力监管方面的研究同样取得了不少的成就,主要研究成果有国家经贸委电力司下发的《关于英国、西班牙电力市场规则与管制的考察报告》,以上研究在进行过程中都普遍受到同样的问题,就是研究的进行都在不同程度上受到了经济性监管理论的成果的影响,因此,针对国外发达国家在电力行业监管现状进行具体分析,探索其电力行业监管手段和方式,进而总结电力行业监管体制所产生的效应以及经验教训。因此,大量的相关学者通过开展对国外电力行业监管的研究,例如电力行业在监管过程中能够执行相应的管理监控功能,这能够在一定程度上使得没有电力生产资格的一些企业就不无法进入;而对于电力的价格机制而言,采用监控能有效调节电力价格,进而稳定市场上电力的价格均衡。对于监管电力行业的服务来说,能够及时排除一些质量较差的电力生产企业。在监管电力行业的生产过程中来说,能够有效规范其管理体制,保障电力企业稳定快速发展。

  综上所述,国外发达国家对于电力行业的监管体制研究具有一定的时间,普遍具有一定的深度和广度。国外对于电力行业监管体制的相关研究均侧重于电力市场比较详细的一个方面进行开展,对于我国地拿了行业监管体制改革来说,具有充分的经验借鉴和指导价值,尤其对于监管体制的结构改革更加体现出良好的经验借鉴。

  1.3.2 国内相关研究.

  在上世纪九十年代中期开始,“监管”一词的使用频率逐渐提高,对于政府部门来说,“监管”这个词语的使用频率更加高,监管的主要含义指的就是政府通过发挥自身引导作用,在定制和颁布一些相关监管制度的基础上,通过建立公共组织的形式对其进行实施,进而对政府监管范围以内的个人或者企业的经济活动进行约束管理。

  大量的研究表明,我国随着经济的迅猛发展,人民群众的生活水平也逐渐提高,因此对于各种行业的监管制度需要更加重视。徐劭颖等通过研究我国电力产业的法律法规问题,提出必须加强重视相关法律制度的监视,尽快提高和完善我国电力行业监管制法律规范,同时应当根据监管实施过程中的不同环节,采用不同的监管措施,以期使得市场经济的稳定和政府的监管体制二者协调发展提供一定的基础保障。季雁楠研究指出对于我国电力行业监管制度要以法律为出发点,必须保障政府监管部门存在一定的自主独立性,并根据法律来进一步制定和设置不同监管部门,对于资金、人员均按照相应的法律标准对其进行确定,从根本上保证政府监管部门的有效性,同时,通过建设公平公正以及开放的申诉通道,来解决政府监管部门和电力企业之间产生的冲突问题,以此来推动我国电力行业的快速改革和稳定发展。

  因为我国电力监管如今存在许多的难题需要处理解决,很多的研究者对于此方面需要进行更多的研究,从不同的层面上进行对比和分析,提出了我国电力行业政府监管存在的必要性和重要性,其中更多关于监管体制的研究着重突出监管方式上的改革。

  邓刘欢通过研究我国电力行业发展现状指出,要执行政企分开,对长时间形成的政府垄断格局做出变化;根据改善电力行业监管提升我国电力行业的准确率。袁野、唐小锋通过借鉴国外电力行业的监管制度提出,, 英国和美国等地区的电力市场的改革具有非常丰富的能够参考的经验价值。蔡暄宁分析针对电力监管援助计划、技术创新、协调监管等多数策略的作用,表示根据改进监管手段对于提升监管水平具有良好的促进作用,有效的监管对电力行业的发展是有促进的积极作用。

  电力行业受政府的全面监管就重要性和必要性来说,都存在着一定实际意义。也由此可以看出电力行业受到政府监管的积极作用得以稳健发展,对政府监管的方式在分析相关理论知识的基础上加以研究。其中,较为成熟的著作有高景芳的《政府经济性规制失灵的表现、成因及矫治》等。在对电力监管的存在价值加以探究后,国内学者明确划清了电力监管以及经济宏观调控之间的关系。其中,在《电力监管制度的改革和完善》一文中,知名专家刘辉就电力监管职能不集中这一问题认为,要想使得监管效率和水平得以较好改善,需要在整合每项职能后统一行使,其具体的解决办法主要有:第一,对电力监管的范畴进行重新界定。电力行业的应用范围较为广泛,不但监管机构会对其进行监管,地方政府也会负责一定的管理工作,在多方管理的作用下,会使得各部门职能相互重叠,对这些关系进行梳理后,会有效地促进监管职能的整合。就政府部门而言,负责了电力企业的市场准入、工程质量、安全生产、电价制定以及环保等多方面的管理工作,而这些工作有部分是属于电力行业的工作的范畴,所有可以将这部分工作例如电价制度以及市场准入等从政府职能中规划给电力监管机构。

  电力行业的监管在西方发达国家发展较为成熟,在借鉴了国外成熟的研究成果后,就改善目前国内电力行业的监管状况,可以从法制建设、职能管理以及机构设置等方面入手,将我国相关领域的个性与共性作为重点研究对象,通过分析目前电力监管中存在的问题,提出有效的解决措施。在对该部分内容的研究著作中,主要有李睿的《英国与我国电力监管的比较分析》等等。其中,在《略论西方国家电力监管立法及其借鉴意义》一文中,在对西方国家成功的经验加以借鉴后丁永怀指出,就电力监管的改革而言,立法先行有着不可言喻的重要性,电力监管部门的独立性可以借助法律制度得以支持和创新,此外,也支撑了监管部门相关管制工作的进行,为其提供了一定的基础支持。此外,在《电力市场政府监管的现行问题及职能调适》一书中,就监督以及管理 电网企业的垄断型业务一方面而言,刘惠萍认为监管部门可以把企业垄断权限泛滥的制止以及降低消费者权利的损害作为主要的执行方向,而在管理的过程中,必须要保证电力企业受到政府的严格监控,在对问题的处理上也必须坚持公平公正原则,严格监控电网企业的相关工作,包括供电、计量、输电、维修、抄表等,除此之外,还需要关注和监督输配电价、总的投资成本以及获益情况、供电的态度和质量以及其运营情况等,尤其是对发电企业、售电企业等相关企业的运转和入账的监管,从源头制止绝对垄断的出现。

  综上所述,就目前电力行业的监管问题以及改善措施而言,国内外相关学者都进行了较为深入的研究,在对公共治理理论以及分权制衡理论的基础上对电力监管加以改革,从职能转变与支付建设、组织机构设置优化等方面入手,改善政府部分对电力行业的监管,转变政府的监管职能,促进监管制度的构建与完善,包括充实监管内容,对监管流程加以改善,确保政府、社会以及市场三者之间的平衡关系得以创建。

  1.4 研究内容与方法.

  1.4.1 研究内容.

  本篇论文主要是根据我国电力产业改革监管体制相关内容和我国电力监管法律规范的发展情形研究探索了我国电力产业政府监管参与的必然性原理。之后根据我国电力产业含有的不足之处,实施电力产业的可持续发展,建立我国电力产业政府监管体系的框架,提出解决政府监管的方案和策略,改善我国电力监管的制度体系,使电力产业经营进行高效的竞争。

  1.4.2 研究方法.

  (1)文献研究法.

  在对相关文献资料加以查阅的基础上,比较论文研究主要内容,进行相关的分析研究,对本文研究中存在的问题加以探索。本文在对资料的查阅后对国内电力行业的监管模式加以探析,探寻监管制度对电力行业发展的作用,可以更加正确的了解我国电力监管如今发展前景,找出其中的不足之处,然后提出针对性解决方案和具体的措施。

  (2)理论分析法.

  在对国内外相关研究成果加以借鉴后进行分析总计,以公共行政管理的视角以协调理论、市场势力理论以及政府规制理论为理论基础,详尽分析研究了我国电力行业的监管现状,依据政府监管对电力行业起到的实际作用和意义,可以慢慢的分析存在的问题,然后从提出的问题中找到有效的答案,促进我国电力行业更好更快的上升发展。

  1.5 研究创新与局限.

  1.5.1 研究创新.

  本文从公共管理的角度深度剖析了电力行业政府监管的现状,从政府监管制度有效性入手,对电力行业政府监管中的问题加以分析,并提出相应的解决措施与建议,为我国电力行业监管相关问题的研究提供了一定的理论基础,为构建以及改善我国电力行业监管体系作出了一定的贡献。

  1.5.2 研究局限.

  第一,在本次的研究中,在研究方法放存在一定的局限性。在对电力行业加以研究的过程中,也可将其看成一个系统,所以除本文的研究中,还能从系统论入手进行更深入的探究。第二,电力规制改革在 13 年政府机构将电监会与能源局合并的改革后目前有待明确,且在影响方面暂时还未看出显著成效,所以,在后期的监管研究中可以对这方面的内容加以进一步探究。此外,在本文的论述中因资料的缺乏无法对相关数据进行统计分析,所以在这方面的内容还有待提升。