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应急管理相关基本理论阐述

发布时间:2019-03-06

  一、相关基本理论阐述

  做好应急管理工作是公立医院的重要职责,是城市公共安全管理的重要内容,对于促进城市科学、和谐、稳定、健康发展具有重要意义。

  (一)公立医院应急管理的含义.

  1.公立医院的概念.

  “公立”一词是针对所有权和投资主体而言的,学术界对公立医院的定义并没有明确,新医改文件中也没有相应的界定。在我国现行体制下,可以认为公立医院是政府举办的纳入财政预算管理的医院,也就是国营医院。我国划分医院级别的最常用的方法是根据医院的规模、实力和服务的人群等方面来进行划分的。根据《医院分级管理办法》:“医院分成一、二、三、特级四级”,“其中一、二级医院分别分为甲、乙、丙三等”,“三级医院分为特、甲、乙、丙四等。”一般患者趋之若鹜的、医疗资源严重紧张的大多是三级甲等医院。

  公立医院的界定范围包括广义和狭义两个维度,广义是指国有、政府办、社会办、集体;狭义上是指政府卫生部门所属的省市级医院、县级医院。传统意义上的公立医院可以理解为:非营利性的,由国家投资举办,也由国家承担最低责任,向全民提供最基本公共医疗服务的医院。本文界定的公立医院是指由政府财政和社会集体财政投资建立,并由政府监督管理的、承担公共医疗卫生服务职能的非营利性医疗机构。这样的公立医院无疑属于社会中的公共组织之一,因此公立医院的安全属于公共安全的范畴。

  2.应急管理的概念.

  对于应急管理的概念,现阶段海内外学术界还没有一致的界定。中国的一些学者借鉴国外学者的观点,提出:应急管理是指政府及其他公共机构为确保公众的生命及财产安全不受到损害、促进社会和谐发展,通过一系列应对机制,采取一系列必要措施,在突发事件的过程中采取事先预防、事发应对、事中处理和事后安置的管理活动。还有学者认为,应急管理是对突发事件整个过程的管理,可分为四个阶段:第一为前期应急准备工作以及相应的预防方案、第二为必要的监测以及预警机制、第三位应急处理以及相应的救援工作,最后是灾后重建工作。总的来说应急管理亦是一个完整的系统工程,可以概括为建立完善的“一个预案三个制度”,具体解释为切实可行的应急预案以及相对应的应急机制、体制、法律制度。社宝贵等人指出,为了区分普通的公共管理,人们将应对突发公共事件的管理,称作政府应急管理或公共危机管理。张晓明认为,“公共危机管理”

  指的是公共危机的管理,管理主体包括政府部门、非政府组织,也包含企业等私营部门,甚至包括公民。上述概念从不同视角反映了公共部门应急管理的特点,也反映了学者研究的深入程度。上述概念,从不同角度反映了公共部门应急管理的特性,也反映了学者研究的深入。2007 年 11 月 1 日正式实施的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规范:公共突发事件是指造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。应急管理就是对公共突发事件的应急处置,这部法律的规范为我们准确规定了应急管理的内涵:针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件,从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等全方位、全过程的管理。目的是为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和消除事件引起的严重社会危害,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全,环境安全和社会秩序稳定。

  本文认为,应急管理是指根据应急管理计划和规程,分别经历检测、预警、处置等各个环节,提前预防突发事件,处置已经发生的突发事件,以减少、消除其影响和危害而进行的管理活动。应急管理的内容包括自然灾害应急管理、事故灾难应急管理、公共卫生事件应急管理和社会安全事件应急管理等;管理的主体是政府机构和其他公共部门;管理的形式是以构建必需的应对机制来防范和化解突发事件的危害。管理的职能是预防和化解突发事件,恢复社会秩序,保障人民生命财产安全,维护社会稳定,促进社会和谐健康发展。

  3.公立医院应急管理的概念.

  公立医院应急管理是应急管理的一个子概念,它除了具有应急管理的上述特质外,还具有自身的一些特点,主要有:其管理的对象主要是发生在社会领域和公立医院内部的突发事件,其管理的主体是相关政府主管部门、公立医院自身和其他相关公共机构,其管理活动的展开也主要限于政府安排和公立医院范围内。

  (二)公立医院应急管理的特征.

  一般而言,公立医院应急管理具有应急管理的一般特征,又具有自身一定的个性特征。具体而言:

  1.公共服务复杂的特征.

  公立医院应急管理具有公共性的特征。一方面,由于突发事件的风险的不可分离性和隐蔽性,导致各方权责不清,市场机制对于风险的责任承担以化解等方面显得捉襟见肘,力不能支。也就是说,公立医院应急管理在市场失灵的范围之中,具有公共产品的特点;另一方面,任何性质的意外事件的发生,都可能对公立医院方方面面的生产和生活产生影响,甚至显现出危险的累积效应,导致更大的和更复杂的突发事件,产生意想不到的巨额损失,个人、家庭和企业等私人部门无力承担。因此,公立医院应急是市场机制和私人部门无法处理的社会问题,它必需以政府为主导,发动城市资源和公共力量来解决。

  公立医院应急管理的复杂性主要体现在不确定性上,具体表现为:一是管理对象的不确定。虽然突发事件的发生带有某种程度的既定性,但在目前的技术条件下,其发生的时间、地点、强度、规模等仍然是难以准确预测的。二是管理过程的不确定。管理对象的不确定性使管理者难以采取静态措施应付可能发生的意外事件,对一些突如其来的情况,即便可以进行预测,然而往往会出现一系列如突发因素以管理者当前的情况和权责而言难以解决,或部分突发因素不受相应管理者意愿控制,管理过程也难以控制。三是管理措施的不确定。由于管理过程难以控制,突发事件处置方案难以将所有可能发生的情况都包括在内,也难以将所有的具体应急措施都包括在内。

  2.以人为本的特征.

  以人为本是党的十九大召开以来确立的为人民服务的宗旨。大多数公共医院的突发事件都直接或间接地威胁着人们的健康、安全和生活环境。根本上讲,公共医院的应急管理,它是一种特殊的管理活动,以防止对人的生命和健康和生活环境的损害,或尽量减少和减少在紧急情况下的人身伤害。因此,人本性是公立医院应急管理的重要特征。

  我们应该采取最有效的措施,以最有效的措施保障人民的安全,挽救人民的生命。这应该成为公立医院中最高的应急管理标准。公立医院应急管理的各项活动都必须以这为出发点。尤其是公立医院的人员组成中包括较高比例的老弱病残孕群体,身体本身就没有达到健康安全状态,需要更多的关注和帮扶。

  3.处置紧迫的特征.

  突发事件发生后,公立医院所面临的公众压力处于极限状态,迫切需要通过有计划地专业处置系统对事件进行有效处置,表现出很强的紧迫性。它表现在三个阶段:第一,在暴发阶段,事件的危害性迅速增加,必须在极短时间内以非常快的节奏有效处理。第二,在应急处置阶段,应急管理人员应克制因紧迫时间和紧急状态所造成的心理压力,在有限时间内迅速做出决策,有序、紧张地施行各种应急措施;三是在事件减缓和消除阶段,应急管理者应立即着手进行相关善后、恢复工作,采取综合性措施,把事件造成的损失减到最低,并尽快恢复公立医院的正常秩序。

  4.管理权威的特征.

  在非常规情况下,公共医院及其相关职能部门依照法律履行社会管理和公共服务职能,为人民提供社会、环境安全等公共产品的活动,是公立医院应急管理的实质所在。

  为了保证应急管理的有效性,保障最广大人民群众的利益,应急管理人员及其管理活动必须具有权威性。为确保这一点,目前我国和世界上多数国家都通过立法的形式,在相关的法律法规中予以明确。任何反对应急管理决定,或无视应急管理组织的要求的行为都是不允许的。

  5.系统与开放并存的特征.

  公立医院应急管理的系统性可以从纵向和横向两个维度来分析:从纵向看,公立医院突发事件本身就是一个综合体,其发生、发展要经历潜伏、爆发、持续、结束等阶段,与之相应,应急管理的过程还应包括组织、建立、预防、预警、处置、善后、评价和改进等环节。管理活动具有很强的系统性。从横向看,突发事件是公立医院不可避免的非常规情况,一旦事件发生后,就需要公立医院及及其相关职能部门采取综合性措施加以应对,积极动员、组织全社会力量,派遣和整合人力、物力、财力以及信息资源来处理事件。

  公立医院是由不同的部门组成。在突发事件发生时,由于其冲击的是公立医院正常的生产生活秩序,危害的是公共利益,在抗击突发事件这一点上,不同的构成单元体其立场、利益是一致的,因此,公立医院应急管理的外部环境是非竞争性的、开放的。当突发事件发生时,如果组织动员恰当,营利性的工商企业、非营利性组织、普通市民都会积极参与、共同应对。在处理一些重大突发事件时,还会涉及周边合作、跨域合作等,从这个意义上讲,公立医院应急管理系统也是一个开放的系统。

  (三)公立医院应急管理的内容.

  遵循现行有关应急管理国家法律法规和要求,公立医院应急管理的内容主要有以下几点:

  1.建立统一的指挥协调系统.

  在应急指挥系统中,我国公立医院普遍存在部门割裂、职能重叠、资源浪费、效率低下等突出问题。因此,展望于未来应急管理的发展要求,应推进适应这一发展趋势的公立医院管理体制改革,对公立医院的各应急管理部门进行重组功能,阐明它们之间的关系,并建立一个应急管理协调机制,以明确责任,统一指挥,详细分工。首先,改进指挥决策机构,它可以是永久的,也可以是非永久的,主要负责公立医院突发事件状态下的战略指挥,履行应急决策、应急目标确定,应急方案选择等重要职责。第二,建立一个常设性的应急管理常设协调机构,主要职责如下:平常状态下负责预防预警、培训演练、应急教育并向指挥决策机构提出相关工作建议等。一旦突发事件发生后,立刻转化为指挥决策机构的协调机构,按职权履行相关应急管理工作。再次,要建立应急联动机制。由于公立医院突发事件情况复杂,“各自为政”的应对系统缺乏协调和联动效应,资源无法优化配置,信息整合程度有限,难以快速有效地处理复杂的突发事件,应建立起一个由各部门组成的应急联动机制,以提高综合反应、快速反应的能力。

  2.建立有效地防范准备系统.

  防范准备系统的主要内容,首先是预防。联合国开发计划署(United NationsDevelopment Programme)将其分为五个领域:第一,组织制度建设,包括建立明确的组织结构和健全的法律和规章,以使紧急预防具有稳定性和可预测性。第二,自然规划措施,包括合理开发利用自然资源,科学规划和建设基础设施等。三是设计与工程措施,如防水、防洪、抗震、防雷工程等。第四,经济措施,应包含革新经济发展方式,调整宏观经济结构,促进经济结构优化和经济体系良性运转,提升经济抗风险能力。第五,社会措施,首先应包含促进城乡经济、社会的协调统筹发展,推进社会正义和福利,制止腐败,扩大就业,提高公民应急意识和应急能力,动员非政府组织、社区和公民的参与。

  其次是加强预警,预警的关键是列出所有可能导致紧急情况的因素,并建立和可能发生紧急情况的可量化指标体系。再次是预案。在预案的准备和实施过程中,必须建立相应的处理程序,要根据公立医院发生情况的紧急程度、类型、规模,配备相应的设施、装备、队伍,并配备一个高科技辅助决策系统,以确保应急决策的科学性。此外,应将应急反应知识纳入公民、公职人员和企业员工的教育培训中,提升公立医院的整体应急意识和应急能力。

  3.建立畅通的信息沟通系统.

  为保证信息系统的顺畅流动,应采取以下几点措施:一是完善公立医院各行政层级的应急信息通报制度。在信息的向上传播过程中,应明确应急信息的界定和分类、各级报告的时间限制、重大突发事件的特殊报告方式和责任追究方式。其次,完善信息披露制度,在信息的向下传播过程中,确保信息披露的及时化、制度化、规范化,满足公众知情权。第三,充分发挥各级各类媒体的积极作用,这是一个与信息传播并行的系统。在应急管理中,媒体具有发现危机征兆、满足信息需求、疏导公共情绪、营建应急环境、塑造正面形象的作用。

  4.建立有力的资源保障系统.

  这一系统建设的主要内容有:一是提高专业队伍建设水平,重点是应对重大地震、疾病、安全生产、环境污染等突发事件的专业队伍建设。在应对重大疾病暴发方面,公立医院本身负有不可推卸的责任。二是在财政预算中建立应急管理基金,并加强专款专用的管理。三是提升资源储备建设水平。针对公立医院在一个特定区域内可能发生的高概率突发事件,应分类目准备基本的紧急必需品,并建立起完备的应急物资储存信息,以确保事故发生时,救援物资快速及时地使用;对于一些概率较小的突发事件,应以商品信息储备为重。第四,必须加强公共应急基础设施建设,全面系统规划建设,避免重复建设浪费资源。

  (四)加强公立医院应急管理的重要意义.

  由于公立医院一般都具有较强的空间集中性、人口密集性和影响辐射性,在突发事件越来越多发、造成的危害越来越明显的情况下,进一步提升公立医院的应急管理水平,对于加强平安医院的构建,切实维护人民的生命和财产安全,都有重要的现实意义,同时对于更好地发挥公立医院在应急管理中的示范、辐射作用,带动、组织周边区域应急体系建设,夯实应急管理基础,实现国家长治久安都具有非常重要的战略意义。

  1.加强公立医院应急管理有利于构建安全和谐城市.

  积极维护社会稳定、提升公共安全保障水平,是落实科学发展观、构建和谐社会的前提条件。公立医院安全稳定是其中的重要组成部分。只有进一步加强公立医院的应急管理,积极预防和有效地应对不同的领域突发事件的挑战,为公立医院的发展构建一个安全而坚实的基础,才能有效促进城市经济的可持续发展,推进社会进步和提升人民生活幸福指数。

  2.加强公立医院应急管理有利于推进现代医院管理.

  自 2003 年“非典”之后,目前我国公立医院大都建立了涵盖主要突发事件类别的应急管理体系,促进了突发事件应对能力的提升。但客观上还存在机制单一、范围局限等不足,不能适应综合、交叉、此生衍生性突发事故的应急响应。因此,在统一领导、分级责任的基础上,全面加强应急管理综合能力,建立统一且相对完善的集指挥有力、结构完整、运行高效等方面内容为一体的符合现代发展的公立医院应急管理体系,已成为现代医院管理的一项重要任务。

  3.加强公立医院应急管理有利于实现“健康中国战略”.

  党的“十九大”报告指出:“人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。”完善国家卫生政策,为人民提供全面的周期性的健康服务。深入医药卫生体制革新,着力构建具有中国特色的基本医疗卫生体系、医疗保险制度、优质高效医疗体系以及完善的管理制度等。进一步完善医疗服务体系建设和全科医师队伍建设。坚持以预防为主,开展爱国卫生运动,倡导健康文明的生活方式,预防和控制重大疾病。坚持中西医结合,继承和发展中医药事业。支持社会办医、发展卫生事业。生育政策和相关经济社会政策应结合起来,加强对人口发展战略的研究。积极应对人口老龄化,构建提升老年人生活质量的政策、制度和社会环境,促进医疗服务一体化,加快老龄产业和产业的发展。这些目标的实现离不开现代医院应急管理方面的重点建设。