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如何保障土地经营权信托农户的法律权益

发布时间:2019-07-13
  摘要
  
  近年来,随着城镇化进程的加快,越来越多的农民外出到城市打工,农村大量劳动力流失,出现大面积闲置土地。传统的土地流转方式已经难以解决农地撂荒问题。自我国《信托法》实施以来,土地经营权信托实现了较大的发展,全国各地相继进行探索实践。但由于农户对土地经营权信托缺乏充分的了解,相关权利义务内容不熟悉,而且我国目前尚未制定土地经营权信托的相关法律制度,农户在土地经营权信托中的权利无法得到有效保护。因此,为保障农户在土地经营权信托中的合法权利,推动土地经营权信托制度的进一步发展,本文运用文献研究法、规范分析法、实证研究法,基于“三权分置”的政策背景,以农村土地经营权信托关系中农户权利保护为视角,对农户在土地经营权信托中的相关内容进行概述,并在此基础上分析当前我国土地经营权信托实践中出现的不利于农户权利保护的问题,进而提出相应的法律建议。

如何保障土地经营权信托农户的法律权益
  
  全文共分为四个部分:第一部分是绪论,主要介绍了文章的研究背景,运用实证分析法提出土地经营权信托实践中农户权利受到损害的问题,并且就本文的文献综述、研究方法和论文结构等进行介绍。第二部分,运用文献综述的方法对相关概念进行界定,通过分析学者们对土地经营权信托概念的不同观点,总结出其争议焦点是信托财产的性质问题。以“三权分置”政策为背景进行论证分析,提出以经营权作为信托财产的土地经营权信托的概念。同时对农户在土地经营权信托中的相关权利进行概述。第三部分,主要指出目前我国土地经营权信托中存在的农户权利受损的问题,并且对此进行原因分析。如农户的主动选择权、农户的知情权和监督权遭受损害,信托法律关系主体的不确定等问题。通过现象反思其本质原因,主要是由于我国相关法律法规不完善,农户对土地经营权信托缺少了解,缺乏维权意识等。第四部分,根据出现的问题和原因分析,提出了完善相关法律、建立我国相关的土地经营权登记制度,完善社会农村保障制度,增强农户的相关法律意识等建议,以期达到有效保护农户权利的效果。
  
  关键词:  土地经营权信托;农户;权利保护。
  
  Abstract
  
  In recent years, as the process of urbanization has accelerated, more and more farmers have gone out to work.A large amount of rural labor is lost and large areas of idle land appear. Traditional land transfer mode has been difficult to solve the problem of agricultural land. Since the implementation of the trust law in China, Land management right trust has achieved great development, and the practice has been carried out all over the country. However, Farmers lack sufficient understanding of the land management right trust, the relevant rights and obligations are not familiar with the content, and China has not yet formulated the relevant legal system of land management right trust, Farmers' rights in land management rights trusts cannot be effectively protected. Therefore, in order to protect the legal trust rights of the farmers in the land management right trust and promote the further development of the land management right trust system, This article uses literature research methods, normative analysis methods, and empirical research methods.Based on the policy background of the "Separation of division" to rural land management of the trust relationship in the view of farmers rights protection and the related content of farmers in land management of the trust are summarized, and on the basis of the analysis of the current our country land management in the practice of the trust is bad for farmers rights protection problems, put forward the corresponding legal advice.
  
  The full text is divided into four parts: the first part is introduction, mainly introduced the research background of the article, using the empirical analysis method put forward in the practice of land management of the trust problem of farmers' right to damage, and literature review, this article introduces the research methods and thesis structure. The second part, the article uses the method of literature review for defining the relevant concepts, through the analysis of the scholars of different views of the concept of land trust, summed up the nature of the trust property is the main focus of the dispute. Based on the "three-power separation" policy, this paper makes an argument and analysis, and puts forward the concept of land management trust with the right of management as the trust property. At the same time, the farmers' rights in the land management trust are summarized. The third part mainly points out the existing problems of farmers' rights in China's land management trust, and analyzes the reasons. For example, farmers' active choice, farmers' right to know and supervision are damaged, and the subject of trust law is uncertain. It is mainly due to the imperfect laws andregulations in China, the lack of understanding of the trust of farmers and the lack of awareness of rights protection. The fourth part, based on the analysis of the problems and reasons, put forward the perfect relevant laws, to establish relevant land registration system in our country, perfect the rural social security system, to enhance law consciousness of farmers Suggestions, in order to achieve effective to protect the rights of farmers.
  
  Key Words:   Land management right trust;Farmers;Protection rights。
  
  第 1 章 绪论
 
  
  1.1、 研究背景。

  
  “三农”问题始终是我国经济社会发展的根本问题,而农村土地作为农业生产的基础资料和农民创收的唯一来源,是解决“三农”问题的重要因素之一。随着经济的迅猛发展,城乡收入差距增大,越来越多的农民放弃耕种土地选择进城务工,农村大量土地因而被搁置,严重影响我国农业的现代化发展。
  
  为有效解决农地闲置问题,实现资源的合理配置,农村土地流转由此产生。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)规定,土地承包经营权可以通过转包、出租、互换或转让等方式进行流转。但上述流转方式无法满足农地流转实践中日益增长的需求,于是创新土地流转方式的要求逐渐提上日程。
  
  自 2001 年《中华人民共和国信托法》(以下简称《信托法》)实施以来,全国各地区的农村相继展开土地经营权信托的探索,土地经营权信托实践从政府组织模式到商业公司主导模式有了较大的发展。2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》①明确提出“三权分置”。2017年 10 月,党的十九大报告再次强调要完善承包地“三权”分置制度。②在“三权分置”的政策引导之下,土地经营权与信托结合的新型农村土地流转方式,是适应当前经济发展的农地流转方式,对农业资源优化配置有积极的促进作用。
  
  1.2、 问题的提出。
  
  浙江省绍兴的柯桥镇是最早试行土地经营权信托流转的地区,2001 年当地政府组织成立土地信托服务机构。该服务机构以平台服务的方式收集和发布土地使用权供给和需求信息。根据农户和受托机构的要求进行协调,促成双方订立合同并且负责办理合同鉴证手续。③此后整个绍兴县建立了以县级服务机构作为土地信托服务纽带的县、镇、村三级的纵向信托服务体系,该信托服务体系中,乡镇一级设土地信托服务站,村一级由经济合作社负责成立基层土地信托服务组织。④信托服务体系中的工作人员大部分是来自行政机关的职员。此外,2011 年湖南益阳的“草尾模式”,福建沙县的“沙县模式”逐渐运行,上述三种模式的共同特征都是以政府为主导的信托行为,其实践内容并不是完全规范的土地信托。
  
  我国首个真正意义上的土地经营权信托实践是 2013 年中信公司在安徽宿州开展的农地信托项目。此后的几年里多家商业信托公司纷纷接踵而至。虽然宿州项目已经从完全的政府主导转变为商业公司主导,但是商业信托公司在项目实施过程中依然有政府的身影。例如“中信信托项目”,中信信托公司通过宿州埇桥区人民政府对农户们分散的5400 亩土地经营权信托进行集合,由埇桥区区政府作为委托人,信托给中信信托公司,土地经营权信托收益通过政府分配到农户手中。“北京信托项目”中,首先由政府负责将分散的农户集中,然后建立土地股份合作社,再由土地股份合作社以委托人的身份与北京信托公司建立土地经营权信托,将土地经营权信托给北京信托公司进行收益管理。
  
  由于我国农户数量多,土地不集中等原因,无论是初期政府主导的土地信托模式,还是商业信托公司主导的土地经营权信托,政府在其中都扮演了重要的角色。部分地区政府代替农户以委托人的身份与信托公司签订信托协议。农户并不直接接触受托公司,因而虽然土地经营权信托已经在实践中开展,但是农户对土地经营权信托并不知悉,对信托公司缺乏信任。2016 年的《土地市场蓝皮书:中国农村土地市场发展报告》中有数据表明,听说过“土地信托”的农民只占整体研究样本的五分之一;并且对于希望谁作为土地经营权信托项目的主要指导方的调研中,半数以上的农民选择“政府”,百分之二的农民选择“国有或国有控股公司”,其余的农民表示没有特别要求,两者都可以。这将严重降低农户参与土地信托流转的积极性,阻碍土地经营权信托的发展。且在土地经营权信托实践中,信托协议中指定的受益人和收益分配形式多样,譬如福建沙县中,受益人是农户和信托公司,除了土地收益归农户以外,土地增值部分的信托收益要按照比例分配给农户与受托公司,信托公司享有溢价部分的 40%。再如在中信信托公司中,政府也是受益人之一。②此外,土地经营权信托尚处于实践探索阶段,农地信托流转法律体系尚未形成,各项权利的保障制度并不完善,农户遭受权利损害的情形时有发生,因此,农户在土地经营权信托中的权利保护问题亟需解决。
  
  1.3、 文献综述。
  
  承包经营权是具有中国特色的土地权利,土地经营权是为了符合中国土地政策以及实现农地流转的具体需求而从承包经营权中分置出来的权利,在保证农村经济发展、维护农村社会秩序稳定中有着重要的作用。由于西方国家的土地私有制与我国的土地国家和集体所有制存在差异,国外对土地信托的保护研究主要是保护公共利益以及合理使用土地资源,很少针对农民的权益保护进行专题研究。
  
  目前我国土地经营权信托中涉及农户权利保护的研究很少,鲜有专门论述的着作,仅仅是在文章中简单提及。由于缺乏专门的法律规定,理论研究还不成熟,学者们关于土地信托流转的讨论莫衷一是,主要有以下几个方面:
  
  关于农村土地经营权信托的内涵,刘志仁认为是土地所有权人通过签订信托协议,把土地委托给专业机构进行经营,专业机构对土地进行科学合理的规划,并有义务定期将该土地所获收益交付给土地所有人或者协议中指定的受益人,信托协议约定的期限届满后,专业机构依约应将土地返还给土地所有权人。①虽然上述观点体现了信托的实质是代他人经营收益,但是我国法律规定,土地所有权归国家和集体所有,任何人或组织无权转让,因此该定义缺乏合法性。谢静认为是以我国的土地集体所有权为前提,在承包期限内土地承包人为了获取更多的收益,实现土地资源的优化配置和合理利用,将其所承包的土地经营权委托给信任的受托人,移转经营权的土地以受托人的名义被进行专业化管理,最终受托人将运营管理获取的土地收益,交给土地承包者或者其指定的受益人的民事行为。张丽华、赵志毅认为是指土地承包经营权人凭据土地承包者的地位为委托人,与信赖的受托人签订土地承包经营权信托协议,从而形成土地信托法律关系。委托人将其土地承包经营权转移给受托人,受托人有权独立以获取土地收益为意图对土地进行管理,并且该土地由于经营而获取的收益,最终归属于受益人(通常是委托人自己)的一种制度。
  
  关于土地经营权信托法律关系中的主体问题,宋江雄、刘永峰等人认为土地经营权信托的委托人是土地承包者即农户,受益人是委托人自己。许延利认为委托人是对农村土地享有所有权的人或者对农村集体土地享有承包经营权的人。受托人是指接受委托人的委托,以专业的技术能力、足够的资金对委托人的土地进行管理的信托关系的核心当事人,自然人、法人或其它社会团体都可以成为受托人。受益人可以是委托人自己,也可以是委托人明确指定的其他人,但是在农村土地承包经营权为信托财产的情形下,受益人应与委托人为同一人。②目前我国土地经营权信托实践中,委托人一般是政府或村民委员会,信托协议签订双方是信托公司与政府或村民委员会,因此,张爱军指出我国实践中的两种不同模式的信托机制:中信信托和和北京信托,中信信托模式的委托人是地方政府,北京信托模式中的委托人是土地合作社。③周萍、高圣平认为村民委员会或政府相关机构将归集好的土地承包经营权委托给信托公司,信托公司与该公共机构的委托关系实际上就是土地承包者和信托公司之间的关系,称为“二次代理”。张丽华、赵志毅认为,站在现阶段农村现实情况的角度考虑,为保证信托可以在农村土地资本市场发展并且展现其特有优势,农地信托的受托人应当是具有土地承包经营权受让资格的本集体经济组织内的其它成员。赵国平认为受托人应当是具备经营能力的自然人或者法人。①钟远平则认为我国个人信用体系发展尚不成熟,自然人不能当委托人,由法人充当较为稳妥。
  
  关于农地信托的客体问题,学术界存在不同观点。姜雪莲认为土地经营权信托的信托财产即客体是转包权。陈永志、黄丽萍等学者认为农村土地承包经营权的承包权和经营权是可以分离的两个独立权能,因而,信托客体是土地经营权,农户保留承包权。丁关良、李贤红则认为土地承包经营权是一个民事权利,具有不可分性,不能分成承包权、经营权,信托财产应当是承包经营权。
  
  土地经营权信托中有关农户权益保障的问题,刘守英指出“在土地流转过程中,许多企业单位或者经济组织打着农地流转的幌子,强行把农民土地进行流转,并且改变土地性质进行非农业建设用地,更有甚者,打着国家的旗号,没收农民的土地,这使得农民也就失去了土地的承包经营权,也失去了生活的来源。”②陈志、梁伟亮表示农民对土地信托流转的认知不足,导致权益保障出现障碍。③吴福明认为保证农户权益不受损害应当完善法律规定,出台专门的农地信托法律。吕斯达提出合理改善信息公开机制等建议。
  
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  1.4 研究方法与内容
  
  1.5 创新与不足
  
  第 2 章 土地经营权信托中农户的相关权利概述
  
  2.1 相关概念的界定

  2.1.1 信托的概念
  2.1.2 土地经营权信托的概念
  2.1.3 土地经营权信托的特征
  
  2.2 农户在土地经营权信托中的相关权利分析
  2.2.1 农户作为委托人的权利
  2.2.2 农户作为受益人的权利
  
  第 3 章 土地经营权信托中农户权利保护存在的问题
  
  3.1 土地经营权信托中农户权利保护存在的问题

  3.1.1 农户自主选择权遭受损害
  3.1.2 农户的知情权与监督权遭受损害
  3.1.3 土地经营权信托的权利义务主体不明确
  
  3.2 原因分析
  3.2.1 相关法律不完善
  3.2.2 农村土地登记制度不健全
  3.2.3 缺少农村土地经营权信托保障制度
  3.2.4 农户对土地经营权信托缺乏认知
  
  第 4 章 对土地经营权信托中农户权利保护的建议
  
  4.1 制定完善相关法律法规

  4.1.1 制定《土地经营权信托法》
  4.1.2 完善《农村土地承包法》
  
  4.2 明确土地经营权信托的法律关系主体
  4.2.1 土地经营权信托的委托人界定
  4.2.2 土地经营权信托的受托人界定
  4.2.3 土地经营权信托的受益人界定
  
  4.3 建立健全相关配套制度
  4.3.1 健全相关法律的登记制度
  4.3.2 建立农村土地经营权信托服务机构
  4.3.3 完善农村社会保障制度
  
  4.4 增强农户法律意识

  结论

  土地是维系人类生存之根本物质生产资料,我国是人口大国,土地问题关乎人民的基本物质需求,是解决我国“三农”问题的重要因素。由于工业化、城镇化的进程逐渐加快,农村劳动力向城市迁移,出现严重的土地闲置问题。土地经营权信托以土地流转的创新方式进入农村,经过十几年的探索实践,现今我国各地区都在开展不同程度的土地经营权信托实践。土地经营权信托以信托的一般特征为基础,具有与信托法律关系相似的结构。2016 年我国中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确提出的“三权分置”表明,土地承包经营权与经营权是相区别的,经营权是从土地承包经营权中分离出来的权利。经营权的出现,为土地经营权信托的存在提供了合理性。土地经营权信托设立之目的是保障农户获取土地上的收益。然而在实践中,农户在决定是否参加土地经营权信托的自主选择权、参与到信托过程中的知情权、监督权经常受到侵害,这样,土地经营权信托的目的就无法很好的实现,同时,由于土地经营权信托的信托财产的特殊性,农户的权利保护涉及到我国土地制度的发展以及社会的稳定。因此,解决农户在土地经营权信托中的权利保护问题至关重要。

  目前我国土地经营权信托尚处于实践探索阶段,缺乏专门的法律法规对土地经营权信托的实践加以规范,同时,土地经营权信托的信托财产登记制度不完善,农户由于对土地经营权信托没有充分的了解,很难积极主动的参与到土地经营权信托的实践中来。因此笔者针对现实中保护农户权利出现的问题,提出相应的建议。首先,笔者认为应当制定专门的土地经营权信托法,并完善相关法律的相应内容。其次,针对目前土地经营权信托实践中的法律关系主体不明确的问题,笔者将法律关系主体在实践与理论中的相关争议进行逐一分析论证,力求明确土地经营权信托法律关系各主体。此外,应当完善相应的配套制度,健全土地经营权信托登记制度,建立非营利性的土地经营权信托服务机构完善社会保障制度。最后,应当增强农户对土地经营权信托的法律认识,在充分了解土地经营权信托的基础上,能够运用法律维护自身权益。希望通过以上研究,能够为土地经营权信托中的农户权利保护提供理论支持,进而推动土地经营权信托的发展,保障农户的合法权利。

  参考文献

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