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中国土壤污染治理责任主体划分探究

发布时间:2019-05-31
  中文摘要
  
  土壤受污染不但破坏生态系统,影响环境质量,还严重威胁人类身体健康。我国是农业大国,土壤是农业活动的基础要素。土壤环境在国计民生与人类的可持续发展方面发挥着不可替代的重要作用。
  
  长期以来,我国在土壤污染治理方面所获得的成果并不十分理想。原因在于,一方面由于土壤污染的隐蔽性、滞后性与持久性,导致污染治理十分困难;另一方面我国治理技术还相对落后。我国土壤污染治理已经迫在眉睫,在落实土壤污染治理责任中,各责任主体应担负何种职责,如何履行职责,对履行义务人的监督如何进行等相关规定过于概括,需要加以细化完善。明确土壤污染治理责任是一切土壤污染治理行动的基础,也是高速有效完成治理的重要保障。明确土壤污染治理责任能有效划分责任主体,分担污染治理资金风险,快速推进我国土壤污染治理的发展。

中国土壤污染治理责任主体划分探究
  
  纵观我国当前有关土壤污染治理责任的法律法规,其主要侧重于污染者及土地使用权人作为承担土壤污染治理责任主体,政府承担兜底责任。我国《土壤污染防治法》侧重于框架性、原则性的规定。面对土壤污染治理现状的复杂境遇以及未来潜在的更为棘手的治理困境,在污染者和土地使用权人责任方面,不考虑污染者行为的合法性而统一采取无过错原则加以适用,对是否尽到积极义务的污染者采用承担相同责任,都变相的将污染者主体一元化,采取“一刀切”的方法增加了部分污染者的责任负担,在一定程度上打击了污染者及土地使用权人治理的积极性,对土壤污染治理的长期发展造成不利影响,难以应对日益复杂的土壤污染治理现状。但政府作为环境事务的责任主体之一,在土壤污染治理领域有不可推卸的责任。在我国《土壤污染防治法》中对政府责任的规定更侧重于预防责任。政府责任的规定尚不充分,缺乏完整性。除上述责任主体外,“社会主体”也与土壤环境保护息息相关,是土壤污染治理主体的重要组成部分。忽视“社会主体”在土壤污染治理中的力量,实则削弱了其在土壤污染治理中应尽的积极义务。
  
  鉴于我国土壤污染治理的多重困境,本文在了解了美国《超级基金法》和法国的土壤污染防治相关立法后,总结二者的成功经验,结合我国现阶段国情,在《土壤污染防治法》现有规定的基础上,提出几点建议:首先从构建路径方面,在现有《土壤污染防治法》的基础上尽快出台与之相配套的行政法规、规章以及加强地方性立法建设,完善我国土壤污染防治法体系。其次从具体内容方面,明确“谁来治”,在明确污染者、土地使用权人与政府责任基础上,适当细化责任主体,以缓解我国现阶段土壤污染治理的多重压力;明确“治什么”,增强政府及企业对接近或可能接近污染值土壤的预治理责任,通过源头控制来预防土壤污染现象的后续发生。明确“怎么治”,从细化土壤污染治理基金来源出发,将财政资金向环境保护倾斜,加大土壤污染治理的资金投入;增强政府信息公开力度,增加政府的公信力;鼓励公民以多种形式参与土壤污染治理。
  
  关键词:   土壤 污染治理 责任主体 责任内容。
  
  Abstract
  
  Contaminated soil ecosystem not only affect the environment quality, is also a serious threat to human health.China is a big agricultural country. All its survival depends on strong agricultural guarantee. Soil is the most basic element of agricultural activities and plays an irreplaceable important role.Soil environment is directly related to the sustainable development of national economy and people's livelihood.
  
  For a long time, the results of soil pollution control in China are not very ideal. And the reason is,on the one hand, the concealment, hysteresis and persistence of soil pollution make it very difficult to control pollution. On the other hand, Chinese governance technology is relatively backward.Soil pollution control in China is urgent.In the implementation of the responsibility for soil pollution control,what responsibilities should each responsible subject assume and how to perform duties and the relevant regulations such as how to supervise the performance of obligor are too general,that needs to be refined.Clear responsibility for soil pollution control is the basis of all soil pollution control actions,it is also the important safeguard that high speed completes management effectively.The responsibility of soil pollution control can be divided effectively,can share the risk of pollution control funds.It can also quickly promote the development of soil pollution control in China.
  
  Asurvey of China's current laws and regulations on the responsibility of soil pollution control,It mainly focuses on the polluter and land user as the main body of soil pollution control responsibility,the government assumes additiona lresponsibilit.y.Soil pollution prevention and control act of China focus on the framework,principles of the provisions.Facing the complex situation of soil pollution control and the potentially more difficult situation in the future,in respect of the polluter's and the land user's liability, the principle of nofault is applied without considering thelegality of the polluter's action,the polluter that fulfills the positive obligation undertakes the same responsibility,will unify the polluter.It increases the burden ofresponsibility on some polluters and discourages polluters and landowners from taking action.This will adversely affect the longterm development of soil pollution control.But the government as one of the main responsibility of environmental affairs,has an unshirkable responsibility in the field of soil pollution control.In the law of soil pollution prevention and control in China, the regulation of government responsibility focuses more on the responsibility of prevention.The regulations on government responsibility are inadequate and lack integrity."Social subject" is closely related to soil environmental protection,it is an important part of soil pollution control.Ignoring the power of "social subject" in soil pollution control will weakens its active obligation in soil pollution control.
  
  In view of the multiple dilemmas of soil pollution control in China,in this paper,after understanding the superfund law of the United States and the relevant legislation of soil pollution prevention and control in France, the successful experience of both is summarized and combined with China's current situation.Based on the existing provisions of the law on the prevention and control of soil pollution,some Suggestions are put forward:The first,based on the existing soil pollution prevention and control law, administrative regulations and local legislation should be introduced as soon as possible.We will improve the soil pollution prevention and control system in China.Secondly from the concrete content aspect.Define "who will rule",specify the responsibility subject appropriately will alleviate the multiple pressure of soil pollution control in China .Define" what to treat",Enhance government and business responsibility for pregovernance of soils close to or possibly close to the threshold.Prevention of soil pollution through sourcecontrol.Clarify "how to control soil pollution",start from the detailed soil pollution control fund source,increase funding for soil pollution control,expanding the scopeof government information disclosure.It would increase the government's credibility.Citizens are encouraged to take part in soil pollution control in various forms.
  
  Keywords:   Soil Pollution control restoration Subject of responsibility Content of responsibility。
  
  一、导 论
 
  
  (一)选题背景和研究意义。
  
  1.选题背景。

  
  土壤作为人类一切生产活动的基础,是整个生态圈不可缺少的一环,土壤受污染不但破坏生态系统,影响环境质量,还严重威胁人类身体健康。我国是农业大国,一切生存都依托了强大的农业保障,土壤作为农业活动的最基础要素,发挥着不可替代的重要作用。但农业生产无疑会对土壤环境造成不同程度的影响或破坏,在农业活动中长期过量使用化学制品造成土壤污染,导致耕地土壤质量严重下降。除此之外,污水渗透、工业“三废”肆意排放、矿业开采地废弃、垃圾无效填埋等污染的土地成几何倍数增长的这一处境令人堪忧。
  
  2014 年发布的《全国土壤污染状况调查公报》(下称《公报》)显示全国土壤污染总超标率为 16.1%,“工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因”。2016 年一则“毒地开发”新闻引发广泛社会关注,并迅速占领各大媒体热搜榜单,成为社会舆论的新焦点。[1]
  
  江苏省常州外国语学校近邻地区是数年前三所化工厂污染后的地块,学校建校选址则与此污染地块仅有一条公路之隔,如此情形下,500 余名在校生因污染地块中毒并严重影响身体健康。但是该毒地事件仅仅是拉响了土壤污染的警报,引起社会初步的重视,就像数年前“镉大米”事件在当时同样是热点新闻,但事件的后续情况及社会持续关注程度却日渐淡化。目前我国土地受污染的速度之快令人堪忧,我国土壤污染现象最为严重的区域分别是东北老工业基地,两江三角洲区域。据不完全统计,雄安新区在 2017 年一年内就接连发生九起土壤污染事件,对此,政府、社会又该如何应对此消彼长的环境污染事件呢?
  
  土壤污染治理问题已经刻不容缓,面对异常严峻的土壤污染形势,我国已先后制定了多项规范性文件。这些规范性文件为我国土壤污染治理提供了重要的依据,但是它们在土壤污染治理责任方面的规定仍存在一些欠缺和不足。例如 2004 年原国家环境保护总局发布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》,此文件并没有涉及无法找到污染者时或者污染者无能力治理污染土壤的责任划分问题;2008 年环境保护部发布的《关于加强土壤污染防治工作的意见》只从宏观上对全国土壤污染防治工作做出安排,但却未加以细化,导致在应对土壤污染治理中欠缺实用性。2014 年,环境保护部针对场地污染发布了《污染场地土壤修复技术导则》,《污染场地风险评估技术导则》等一系列标准用来指导污染场地的调查评估与修复检测,但在实际应用中欠缺灵活性。直至 2016 年 5 月 28 日,一个重要的规范文件——《土壤污染防治行动计划》才经由国务院发布,因其与之前颁布的“水十条”“大气十条”结构相仿,又被称为“土十条”。加强土壤污染防治与改善土壤环境质量是其首要目的同时也是必然要求,此外它还提出了土壤污染防治的总体要求和主要指标。
  
  其中,建立与完善土壤污染治理责任制度成为各界关注的焦点。但《土壤污染防治行动计划》毕竟仅仅是国务院颁布的一项规章,其立法层级有限,欠缺法律指导意义。2018 年 8 月 31 日我国正式颁布《土壤污染防治法》并定于 2019年 1 月 1 日起正式施行。我国《土壤污染防治法》的颁布为当前土壤污染治理提供了有力的法律依据,填补了我国土壤污染治理方面法律的空白,但在土壤污染治理责任方面多是框架性的规定,某些方面还不够详细,因此,相关部门应尽快出台与《土壤污染防治法》相配套的行政法规规章及相符的各项工作细则,明确土壤污染各方责任并有效落实责任才是重中之重。
  
  2.研究意义。
  
  (1)选题的理论意义。

  
  当前,我国在土壤污染治理责任方面有关问题的研究起步较晚,对于土壤污染治理责任这一领域的研究还存在一定的局限性。同时,污染地块与疑似地块不断增加,污染风险持续加剧,应该将完善土壤污染治理制度作为开展土壤污染治理工作的关键。但事实上,绝大多数领域内学者将研究的关注点放在对我国土壤污染防治立法整体研究上,在土壤污染治理责任这一方面开展研究较晚,关注的程度也不及其它方面。我国研究土壤污染治理责任制度是近几年来逐渐发展起来的,国内期刊杂志上关于土地污染治理责任论文相对较少,大多是对我国构建土壤污染防治法律制度整体框架作出分析及对现存相关法律法规的不足提出建议;或是通过论述外国土壤污染防治相关立法如分析美国《综合环境反应补偿与责任法》来阐释对我国的立法启示。因此,本文侧重土壤污染治理责任方面的分析研究,以弥补土壤污染治理责任相关制度研究的不足。
  
  (2)选题的实践意义。
  
  我国《土壤污染防治法》虽然已经通过,但其更侧重于框架性和原则性规定,关于责任方面的规定还不是很具体,各地土壤污染治理条例尚未出台,或在责任制度方面尚存在某些不足,因此,此选题研究首先将为实务部门相关工作提供对策建议。第一,本研究将为立法部门制订或完善《土壤污染防治法》等法律及相关的行政法规、地方性法规等提供建议,为政府制定、实施土壤环境治理的决策提供参考和理论支撑。第二,本研究将为其它环境问题的治理提供参考。土壤污染防治属于环境治理中的一个具体门类,既有自己的特殊性,但也具有一般环境问题治理的共性。因此,本选题的研究成果也可以辐射至大气、森林等环境领域,为其它环境问题的治理提供参考和借鉴。
  
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  (二)国内外研究现状

  1.国外研究现状
  2.国内研究现状
  
  (三)论文创新点与不足之处
  1.论文的创新点
  2.论文的不足之处
  
  二、土壤污染治理责任的相关概念界定
  
  (一)“土壤污染”的界定

  1.土壤污染的概念
  2.土壤污染的特征
  
  (二)“土壤污染治理责任”的界定
  1.土壤污染治理责任的含义及明确责任的必要性
  2.土壤污染治理责任认定中存在的问题
  
  三、我国土壤污染治理责任制度的评述
  
  (一)我国现阶段土壤污染治理责任制度立法现状

  1.国家立法层面
  2.地方立法层面
  
  (二)我国现阶段土壤污染治理责任制度中存在的问题
  1.在责任主体方面
  2.在责任内容方面
  3.在承担方式方面
  
  四、土壤污染治理责任制度的域外考察
  
  (一)美国土壤污染治理责任制度
  (二)法国土壤污染治理责任制度
  (三)英国土壤污染治理责任制度
  
  (四)域外土壤污染治理责任制度对我国的启示
  1.明确责任主体和内容
  2.采用严格责任
  
  五、完善我国土壤污染治理责任制度的建议
  
  (一)立法的完善

  1.完善《土壤污染防治法》及相关法律
  2.完善配套行政法规、规章
  3.加强地方性法规建设
  
  (二)具体内容
  1.明确“谁来治”
  2.明确“治什么”
  3.明确“怎么治”

  六、结 语

  生命的本源起源于水与土壤,土壤对人类生存的重要性不言而喻。根据环境保护部与国土资源部公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示,我国约有333 万公顷农田,近十万农用地块遭受污染,结合污水灌溉区土壤超标率显示,除城市用地土壤污染问题严重之外,农村土壤问题同样不容忽视。重污染企业用地、工业废弃地、矿区土壤污染最为突出,是亟待解决的重点。治理这些污染土壤的资金数额巨大,不是轻易可以投入的。与国内其他环境污染治理相比,水、大气污染已经开展三四十年,将近半个世纪的治理技术、经验是刚刚起步的土壤污染治理无法比拟的。对于域外的某些国家,诸如美国、法国等环境大国的治理技术经验,我国与之有较大差距,因此我国土壤污染防治任重而道远。

  目前,我国较之数年前的土壤污染防治立法已有不小进步,但与《水污染防治法》和《大气污染防治法》比肩的专门综合性立法《土壤污染防治法》因颁布时间较短,其相关规定又多具有框架性和原则性,在应对复杂的土壤污染治理中不够灵活。在土壤污染治理责任认定中存在诸多问题,如责任主体规定的过于概括、土壤污染治理责任内容不清晰、土壤污染治理责任落实力度欠缺等。在土壤污染治理实践中,一方责任主体因技术及财力所困,既难以承担治理责任又无力负担付费责任,因此土壤污染治理的重担极有可能全部归于政府。但财政资金的来源并非只有真正污染者提供,更多的来源是普通纳税人、是没有参与污染、与污染行为以及污染土地不相关的民众,在更广阔的范围中甚至是与污染危害结果弱相关或直接不相关的普通人。这对于无辜公民来说是否公平?在中国经济腾飞的数十年中,最直观的一点就是经济增速如何迅猛,国民生产总值领先世界多少。

  上至政府高官,下至平民百姓,最先关心,最为动心的是收入如何而非环境质量如何。这就是当前我国固有的一种“经济实力决定一切”的情结。在这种情结催动下,地方政府当然优先考虑经济获益,再次考虑环境风险。由此导致责任落实不力,内耗严重,效率较低的局面。因此明确污染治理责任是有效治理污染的重中之重。

  我国现阶段土壤污染治理责任立法中也存在诸多问题。纵观我国当前有关土壤污染治理责任主体的法律法规,其主要侧重于污染者及土地使用权人作为承担土壤污染治理责任主体。目前土壤污染治理现状的复杂境遇以及未来潜在的更为棘手的治理困境,我国现行的土壤污染治理责任相关规定过于概括。不考虑污染者行为的合法性而统一采取无过错原则加以适用,对是否尽到积极义务的污染者采用承担相同责任,都变相的将污染者主体一元化,在一定程度上打击了污染者治理的积极性,对土壤污染治理的长期发展造成不利影响,难以应对日益复杂的土壤污染治理现状。政府作为环境事务的责任主体之一,政府在土壤污染治理领域有不可推卸的责任。政府责任的规定尚不充分,缺少完整性,同时政府责任实施缺乏力度规定,因此政府责任的实现将事倍功半。政府作为公共利益的守护者,在土壤环境的保护与治理中理应担负其应有之责。“社会主体”与土壤环境保护息息相关,是土壤污染治理主体的重要组成部分。公众看似是污染的单纯受害者,在污染事件中处于弱势,实则不然,公众在环境污染中既有受害者的身份也有受益者者的身份,公众虽然不是土壤污染直接污染者,但却是利益共同者。如果在法规中规定公众在活动中应当积极查看土地,对土壤污染负有注意、对疑似污染土地负有举报义务,在其有重大过失造成污染危害加重的情况下,应承担相应土壤污染治理修负责任。

  通过对美国《超级基金法》与法国土壤污染防治相关立法的比较,发现无论是美国的《超级基金法》还是法国的环境政策,其目的是预防潜在土壤污染,治理已有的土壤污染,最大限度保护公民不受侵害。虽然法国未以成文法的形式对土壤污染防治加以规制,但其与美国《的超级基金法》都不约而同的着重规制污染者的责任。特别是法国未以成文法形式规制土壤污染防治与我国颁布《土壤污染防治法》之前的阶段相似。隶属于法国《环境法典》的工业法对土壤污染的责任主体认定非常明确,就是针对工业经营的最后一位操纵者或者是执业者,与此同时,法国废物法与民法又对工业法适用所不及之处做出了补充,三者相互配合,实现土壤修复治理的最大价值化。我国环境管理正处于深刻变革时期,对环境保护新道路的探索正在不断深入和加强。在构建土壤污染防治法体系时,要充分借鉴美国超级基金法环境责任制度的演变过程和经验教训:

  既要勇于突破和开创,保证足够的严厉性,又要根据我国实际情况,比如土地国家所有,经营人混杂(合资、独资)、土地稀缺等国情,保持理性,避免过于严格,进而避免造成“有法难依”的局面。

  通过对国内土壤污染防治相关立法与外国土壤污染防治相关立法的学习,结合我国国情,笔者提出几项观点:

  第一,明确“谁来治”,在明确污染者、土地使用权人与政府责任基础上,适当细化责任主体,以缓解我国现阶段土壤污染治理的多重压力;第二,明确“治什么”,区分已污染地块与接近或可能接近污染值地块,重视增强政府、企业对接近或可能接近污染值土壤的预治理责任,通过源头控制来预防土壤污染现象的后续发生,并增加土壤质量定期与突击检测次数 ,减轻土壤污染防治的压力,为提高土壤环境质量整体作出强力保障。第三,明确“怎么治”,从细化土壤污染治理资金来源出发,将财政资金向环境保护倾斜,加大土壤污染治理的资金投入;扩大政府信息公开范围,便于公民实现对政府工作的监督,更有利于鞭策土壤污染治理工作快速有效开展,同时增加政府的公信力;鼓励公民以多种形式参与土壤污染治理。

  注释

  参考文献

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