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我国行政追偿法律体系优化探究

发布时间:2019-05-18
  摘要
  
  我国的行政追偿制度最早可以追溯到 1989 年的《行政诉讼法》,然而 30 年来追偿制度却并没有获得长足发展,时至今日已经陷入了实施难的困境。笔者根据追偿制度的现状,分析论证了内部化追偿体制和立法缺乏是掣肘行政追偿发展的主要因素。实践中,我国长期以来将行政追偿制度当作行政主体内部的一种纪律惩戒,排除行政体制外的监督制约,从而导致我国行政追偿沦为一种“休眠制度”。
  
  为唤醒及改变行政追偿制度难以实施的现状,近年来,不少学者都进行了研究探索。综合归纳学界的研究论述,目前行政追偿制度的改革路径主要有两种观点:其一,建立“公务员直接对受害人负责”的模式。规定在特定情形下,由公务员直接对受害人承担损害赔偿责任,不再坚持先由国家赔偿而后再对公务员追偿的作法。但是这种模式与我国国家赔偿责任为自己责任的理论基础存在矛盾,与我国的国家赔偿理论体系无法契合。其二,修正行政追偿的理论基础。破除传统的特别权力关系理论对行政追偿的羁绊,进而设计构建追偿制度。对于以上两种观点,笔者认为后者更具有现实可能性。依据“重要性理论”重新解释行政追偿制度,使行政体制外的其它国家机关对追偿权行使的监督和制约成为可能,进而主张由监察机关通过监察建议的形式对赔偿义务机关的行政追偿决定进行审查,由人民法院通过司法建议的形式在行政赔偿诉讼中附带审查追偿的条件是否具备,从而形成了对赔偿义务机关的双重制约。

我国行政追偿法律体系优化探究
  
  行政责任难以确定也是行政追偿难的重要因素,责任不清就无法正确追偿,对此需要加强行政处分对追偿的引导作用。另外立法方面也存在追偿标准模糊、缺乏时效与程序规定等问题。对此笔者主张设立追偿的全国标准、废除地方标准,并以“月工资”为单位计算追偿的数额。关于追偿时效的规定笔者以为应当与国家赔偿和行政处罚中的相关时效保持一致。笔者认为,在程序上对行政追偿进行可诉性改造时机还不成熟。但可以通过严格赔偿义务机关的追偿决定程序,增加监察机关和人民法院的监督审查程序,为真正实现追偿的可诉化奠定基础。
  
  关键词:  行政追偿;行政责任;追偿程序;追偿监督;制度完善。
  
  Abstract
  
  China’s administrative recovery system can be traced back to the “Administrative Procedures Law” in 1989. However, the recovery system has not achieved significant development in the past 30 years. Today, it has already fallen into a difficult position to implement. Based on the current status of the reimbursement system, the author analyzes and argues that the internalized reimbursement system and lack of legislation are the main factors that hinder the development of administrative recovery. In practice, China has long used the administrative recovery system as a kind of disciplinary punishment within the administrative body, excluding the supervision and restriction outside the administrative system, resulting in administrative recovery as a "dormancy system."In order to awaken the administrative recovery system to change the status quo difficult to implement, many scholars have conducted research and exploration. In summary, at present there are two main points of view regarding the reform path of the administrative recovery system in the academic community. First, the model of “the civil servant is directly responsible to the victim” is established. It is stipulated that under certain circumstances, civil servants shall be liable for damages directly to the victims, and will no longer insist on the practice of first obtaining compensation from the state and then recovering the civil servants.
  
  However, this model is in contradiction with the theoretical foundation of China's national liability as its responsibility, and it is incompatible with China's national compensation theory system. Second, reform the theoretical basis of administrative recovery. The traditional theory of special power relations is abolished and the system of recovery is designed to construct a recourse system. For the above two perspectives, the author believes that the latter has more realistic possibilities. According to the "importance theory" to re-interpret the system of administrative recovery, it makes it possible for other state agencies outside the administrative system to exercise supervision and control over the exercise of recourse rights, and further proposes that supervisory organs review the administrative recovery decision of the recovery agency through the form of monitoring advice. , By the form of judicial advice by the people's court in the form of judicial compensation in the administrative compensation litigationattached to the existence of the conditions for the recovery, thus forming a double constraint on the recovery agencies.
  
  The difficulty in determining administrative responsibilities is also an important factor in recovering difficulties. If the responsibilities are unclear, it cannot be properly recovered. This requires strengthening the guiding role of administrative sanctions on recovery. In addition,there are also problems such as obscure recovery standards, lack of timeliness, and procedural rules in the legislation. In this regard, the author advocates the establishment of a national standard for recovery, the abolition of local standards, and the calculation of the amount to be reimbursed on a monthly salary basis. Regarding the prescription of the limitation of recovery,the author thinks that it should be consistent with the relevant limitation of state compensation and administrative punishment. Procedurally, the author believes that the time for recourse against administrative recovery is not mature. However, it is possible to increase the supervisory and review procedures of the supervisory organs and the people's courts by setting up procedures for the recovery of the recovery agencies strictly, so as to lay the foundation for the realization of the recovery of claims.
  
  Key words:    Administrative recovery;Administrative responsibility;recovery procedure;recovery supervision; perfect system。
  
  第 1 章 引言
 
  
  1.1 问题的提出。

  
  行政追偿是指行政赔偿之后对发生职务侵权行为的行政机关工作人员追偿赔偿费用的制度,其在法律条文中的表述出现在《国家赔偿法》第十六条。行政追偿与司法追偿共同构成我国的国家追偿制度,而与司法追偿中司法机关作为追偿主体不同,行政追偿的主体则是行政主体。
  
  纵观行政追偿在世界范围内的发展历程我们发现,行政追偿制度的确立是以国家赔偿责任的出现为前提和基础的。在国家赔偿责任出现之前,国家作为一国主权的存在秉承着“主权豁免”“国王不能为非”的原则,不对任何行政侵权承担责任。行政侵权的受害人只能向具体的侵权公务员主张损害赔偿请求权。在这种情况下,行政追偿没有诞生的土壤。到 20 世纪 50 年代后,赔偿数额动辄几十上百万,完全超出了依靠工资生活的普通公务员的承受能力。一方面为了保障受害人获得及时充分的赔偿,另一方面为了免去公务员执法的后顾之忧,国家赔偿制度在各国普遍确立,国家取代了公务员成为赔偿责任的主要承担者。但随之而来出现了一个严重的问题——由于公务员不再承担赔偿责任导致其在执法过程中越发的“任性”,行政侵权事件屡屡发生。为解决这一问题,行政追偿制度应运而生。追偿制度意在对任性执法造成相对人损害的公务员追偿一定的赔偿费用,以达到警示惩戒的作用,促进合法合理行政。
  
  我国的行政追偿制度最早规定在 1989 年的《行政诉讼法》中,而后在我国第一部《国家赔偿法》中也专门作了规定。几经修改之后,现今只有《国家赔偿法》十六条对追偿作了规定。但以上法律规范对行政追偿制度的规定均是极其原则性的,相关司法解释也没对追偿权的行使作出详细的规范,致使行政追偿更像是“宣示性”的条文,在实践中可操作性差。据统计,我国行政追偿的数额不到行政赔偿费用的 5%,追偿制度在依法行政中并未发挥其警示及惩戒的作用。
  
  1.2 选题背景及意义。
  
  中共中央和国务院十分重视我国法治政府的建设,并就推进依法治国的目标制定了具体的时间规划。在 2015 年印发的《法治政府建设纲要》中指出我国要在 2020 年以前基本建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”党的十九大报告也指出:“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设社会主义法治国家。”
  
  然而在依法治国的战略目标下,行政追偿却因难以实施成为了我国法律体系中的“休眠制度”。相对于行政追偿,一直以来无论是立法机关还是行政法学界都更注重行政相对人的权益保护。自 1954 年《宪法》确立了国家赔偿的基本原则至今2,我国的国家赔偿制度取得了长足进步,极大的确保了受害人获得赔偿的权利。但是行政追偿制度作为倒逼公务员依法行政,规范行政执法活动的重要手段却遭到了忽视。《国家赔偿法》虽经数次修改,但其中的追偿制度仍然没有一个可以据以施行的详细规范。在这种大的背景下,对行政追偿制度的研究顺应了依法治国的战略目标,必将使我国向依法行政、建设法治政府的战略目标更进一步。
  
  1.3 文献综述。
  
  就目前的研究现状而言,显然学界更倾向于行政赔偿的研究,但也有学者针对目前行政追偿在我国出现的实施困难问题提出了不少见解。有的是从程序方面入手,主张增强其他机关在追偿权行使过程中的作用。有的是从实体规定方面入手,主张细化法律规定,改变现行法律规定过于原则不具操作性的局面。有的从行政追偿的功能入手,主张对行政追偿的完善应该以突出其惩戒功能为核心。有的学者主张建立“公务员直接对受害人负责”模式,笔者将在第四章对此详细论述。
  
  例如:张春莉博士提出要建立行政追偿的“正当程序”。她认为目前行政追偿之所以无法施行的主要原因是我们把行政追偿变成了一种行政惩戒手段,这主要是受特别权力关系理论的影响。为打破特别权力关系的影响,我们应当将国家与公务员的关系解释为一种行政契约。公务员基于行政雇佣合同或是行政委托合同获得代理权,并以被代理人即国家的名字从事职务活动,代理产生的效果归属于国家。而受托人的职务侵权因违反了契约的授权,故国家在承担赔偿责任后当然可以向其追偿。通过这种解释使行政追偿摆脱了特别权力关系理论的控制,进而在程序上构建行政追偿的协商、决定、监督程序。
  
  吴光升教授指出,追偿程序的不合理是我国行政追偿面临的主要问题。在被追偿人权利救济方面,我们应当效仿德法等国建立一种“可诉的行政追偿”模式,使被追偿人可以通过行政诉讼的方式来救济自己的权利。为最大限度降低人情因素对追偿的不利影响,应该充分发挥检察机关的监督作用,条件成熟时检察机关可以作为追偿权的主体行使追偿权。
  
  张杰教授在加强对赔偿义务机关监督的观点上与吴光升教授相似。不过她认为应该由监察机关监督追偿权行使,并授予人民法院司法建议权来加强对赔偿义务机关的制约能力。但在根本上解决追偿难的问题还是要通过畅通受害者向权力机关的诉求渠道,由权力机关建立制度化的监督机制。
  
  不足的是以上建议都是为保障追偿权行使为目标的,并没有论述被追偿人受到不合理追偿时如何获得救济,当然更没有对行政追偿进行可诉性改造使被追偿人得以司法手段维护自己权益。
  
  谢祥为、叶雨两位学者就实体法上的行政追偿标准问题作了专门的研究论述,统计比较了我国 19 个行政区域关于追偿标准的规定。在分析各地方标准缺陷的基础之上,主张废除各地方的行政追偿标准设定统一的全国标准。也有其他学者从追偿的主体、时效等方面提出了建议。
  
  曲三强教授认为,完善我国行政追偿制度的核心在于突出追偿的惩戒功能,将行政追偿放在行政追责的大背景下考虑,并提出三点建议:追偿主体专门化。将监察部门作为特定的追偿主体,负责所有行政追偿工作;追责程序多元化。按照行政赔偿-追究政纪或刑事责任-行政追偿的程序;追偿比例灵活化。依据责任大小确定追偿数额。此外还有的学者主张突破现有的国家赔偿理论体系建立“公务员直接对受害人负责”模式。但是以上学者都是针对行政追偿某一方面的不足缺陷进行较为深入的论述,从而提出相应的完善建议,并没有对行政追偿进行系统性论述。这种“碎片性”的研究使得行政追偿在制度上的衔接点不牢甚至“错位”,在理论的进一步探讨中缺乏契合度,难以互相解释印证。
  
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  1.4 论文结构安排
  
  第 2 章 行政追偿制度概况
  
  2.1 行政追偿的定义
  2.2 行政追偿的特征
  2.3 行政追偿制度在我国的发展
  2.3.1 行政追偿制度的确立和发展
  2.3.2 行政追偿制度的实施情况
  
  第 3 章 行政追偿的困境分析
  
  3.1 内部化的追偿机制导致启动、监督和救济困难
  3.1.1 内部追偿机制导致启动难
  3.1.2 内部追偿机制导致监督难
  3.1.3 内部追偿机制导致救济难
  3.2 行政追偿立法缺失
  3.2.1 追偿标准模糊
  3.2.2 追偿条件不明确
  3.2.3 未规定追偿时效
  3.3 行政责任难以确定
  
  第 4 章 行政追偿改革路径的分析与选择
  
  4.1 “公务员直接对受害人负责”制度的可行性分析
  4.1.1 自己责任
  4.1.2 代位责任
  4.1.3 自己责任与代位责任的差别
  4.1.4 我国的国家赔偿责任
  4.2 修正行政追偿的理论基础
  4.2.1 行政追偿的传统理论依据——特别权力关系
  4.2.2 对特别权力关系理论的修正
  
  第 5 章 行政追偿制度的完善建议
  
  5.1 突破行政追偿内部化
  5.1.1 完善追偿监督程序
  5.1.2 法院附带审查公务员主观恶性
  5.2 完善行政追偿决定程序
  5.2.1 立案
  5.2.2 调查
  5.2.3 告知与申辩
  5.2.4 决定与执行
  5.2.5 对追偿决定不服的申诉
  5.3 完善追偿标准
  5.4 明确追偿时效
  5.5 加强行政处分对行政追偿的引导作用

  结语

  十八大以来,党中央高度重视法治事业的建设并提出要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”习近平在讲话中也谈到:“全面推进依法治国是一项长期而重大的历史任务,也必然是场深刻的社会变革和历史变迁,我们要不断推进全面依法治国向纵深发展。”在依法治国这个大背景下,加强行政问责,追究失职违法人员责任,从而倒逼依法行政是建设法治政府、责任政府的应有之义。

  行政追偿作为行政问责的重要内容,对于促进我国法治事业的建设具有重要的意义。但是一直以来我们对于行政追偿的关注度并不够,行政追偿的发展依然处于一个较为滞后的尴尬局面。实践中,行政追偿被认为是行政主体的“自留地”,从而致使其缺乏监督而无法发挥其功能,成为《国家赔偿法》中的一个短板。为改变行政追偿难以实施的现状,学界也进行了不少有益地研究探索。学者们从各个角度进行深入论述提出完善的建议,但是行政追偿制度的改革完善涉及多个方面的内容,仅仅从某一方面进行完善不足以改变其实施困难的现状。作为一项整体性的工作,对行政追偿必须从实体规定到程序规定,从理论基础到具体制度进行系统性的设计。

  笔者在前人研究的基础之上通过对“重要性理论”的论述,推翻了行政主体垄断追偿权的理论基础,并主张发挥监察机关和人民法院的作用分化追偿权,以达到对行政主体的监督制约目的。此外,为进一步细化实体法上的规定,笔者对追偿的时效、条件和标准等问题也提出了建议。行政追偿制度顺应了依法治国战略的大局,必将迎来改革发展的历史性机遇。

  参考文献

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