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职权滥用犯罪认定存在的问题与对策

发布时间:2019-04-29
  摘要
  
  我国《刑法》第 397 条对滥用职权罪采取了简单罪状的规定方式,尽管两高出台了不少有关滥用职权罪的司法解释,司法实践对滥用职权罪的适用还是存在较大分歧。基于此,笔者将滥用职权罪的相关理论与具体司法实务中的问题结合进行讨论,提出解决方法。
  
  本文除绪论外,共分五个部分,通过四个案例分析,分别对滥用职权罪的主体的认定,滥用职权罪行为的认定,滥用职权罪非物质化损失结果的认定和滥用职权罪共犯的认定进行探讨。
  
  案例是刑法学理论研究得以产生及发展的前提基础,就滥用职权罪而言,无论是在滥用职权罪主体、滥用职权罪行为、滥用职权罪结果以及滥用职权罪共犯等四个方面中都存在着极具争议的案例,对这些案例进行分析,对滥用职权罪的理论研究而言,将有着异乎寻常的重要意义。
  
  滥用职权罪主体的认定是司法实践中的难题。我国刑法规定滥用职权罪的主体是国家机关工作人员。在国家机关工作人员的认定上,可以借助国家公共管理职能这一本质特征,对国家机关进行界定,“经法律、法规授权”或者“受国家机关委托”的组织不能成为新的国家机关,只能算作准国家机关,准国家机关不能把“授权”或者“受委托”的国家权力再委托给其他组织。通过合法途径在国家机关里工作的人员,只要从事公务就符合滥用职权罪的主体。受国家机关委托从事公务的,只要“委托”不违法,在受委托组织中从事公务的人员就可以认定为国家机关工作人员。

职权滥用犯罪认定存在的问题与对策
  
  就滥用职权罪行为的认定而言,最重要的是对职权的界定。权责统一理论,有助于厘清职责的来源。对职权的滥用,可以采用实质的考察。滥用职权罪的行为方式就是故意不正确履行职责,不管是超越职权,还是对应负职责的故意不认真履行或者故意不履行,都属于故意不正确履行职责。从客观行为上来看,滥用职权罪和玩忽职守罪的行为方式没有绝对的区分,因而在司法实践中,应在行为人的主观方面是否为故意上进行把握。
  
  滥用职权罪非物质化损失结果如何认定,也是一个需要讨论的问题。司法实践中关于非物质化损失结果的认定很容易产生主观上的随意性,恶劣社会影响是典型的非物质化损失。借助对恶劣社会影响涵义的分析,可以得出认定时的参量标准,在滥用职权造成“恶劣社会影响”证明时,将“恶劣社会影响”的指标分解为:滥用职权行为的恶劣程度、知悉范围、负面评价数量、负面评价程度。提出“严重威胁民众安全”属于滥用职权罪造成重大损失的情形。
  
  滥用职权罪的司法认定中还存在着共犯问题。非国家机关工作人员可以成为滥用职权罪的共犯,并且也可以是实行犯。在国家机关工作人员与非国家机关工作人员成立共犯定罪时,如果刑法分则对其各有罪名,根据想像竞合,原则上按照较重罪的共犯定罪,若罪刑不相适应,则分别定罪;刑法分则对非国家机关工作人员无对应的罪名时,按照滥用职权犯罪定罪。
  
  关键词: 滥用职权 主体 职权 非物质化损失 共犯 司法认定。
  
  Abstract
  
  Article 397 of the Criminal Law of China has adopted a simple guilty stipulation on the crime of abuse of power. Although there are many judicial interpretations concerning the crime of abuse of power, the judicial practice still has great differences in the application of crimes of abuse of power. Based on this, the author combines the relevant theories of the crime of abuse of power with the problems existing in the specific work.
  
  In addition to the introduction, this article is divided into five parts, through the analysis of four cases, respectively, the main body of the crime of abuse of power, the crime of abuse of power to determine the result of the loss of non-material abuse of power and the crime of abuse of power to identify accomplices.
  
  Case is the precondition for the emergence and development of the theoretical research of criminal law. As far as the crime of abuse of power is concerned, there are highly controversial cases in four aspects: the subject of the crime of abuse of power,the crime of abuse of power, the result of the crime of abuse of power and the crime of abuse of power. The theoretical study of crime will have unusually important significance.
  
  The identification of the subject of abuse of power is a difficult problem in judicial practice. The main body of the crime of abuse of power in China's criminal law is the staff of state organs. In the recognition of the staff of state organs, we can define state organs by virtue of the essential characteristics of the functions of state public administration. Organizations authorized by laws and regulations or entrusted by state organs can not become new state organs, but can only be regarded as quasi-state organs, and quasi-state organs can not be regarded as "authorized". "Or"entrusted "state power is entrusted to other organizations. Personnel who work in state organs through legal channels, as long as they are engaged in official duties, are in line with the subject of the crime of abuse of power. If entrusted by a state organ to perform official duties, as long as "entrusted" does not violate the law, the personnel engaged in official duties in the entrusted organization can be identified as staff members of the state organ.
  
  In terms of the determination of the crime of abuse of power, the most important thing is the definition of authority. The theory of power and responsibility unification helps to clarify the source of responsibilities. The abuse of powers can be examined in substance. The behavior mode of abuse of power crime is to perform duty intentionally and incorrectly. Whether it is beyond authority or intentionally not to perform duty conscientiously or intentionally, it belongs to intentional incorrect performance of duty. From an objective point of view, there is no absolute distinction between the crime of abuse of power and the crime of dereliction of duty. Therefore,in judicial practice, we should grasp whether the subjective aspect of the actor is intentional or not.
  
  How to identify the result of the crime of abuse of power is also a matter to be discussed. In judicial practice, the determination of the result of immaterial loss is easy to produce subjective arbitrariness, and the bad social impact is a typical immaterial loss. With the help of the analysis of the meaning of bad social impact, we can get the parameter criteria for identification. When the abuse of power causes "bad social impact", the index of "bad social impact" is decomposed into: the bad degree of abuse of power, the scope of knowledge, the quantity of negative evaluation and the degree of negative evaluation. The "serious threat to public safety" is a serious loss caused by the crime of abuse of authority.
  
  There are still problems of accomplice in judicial determination of abuse of power.The staff of non state organs can become accomplices of the crime of abuse of power,and can also be perpetrators. When a staff member of a state organ and a staff member of a non-state organ are convicted of an accomplice, if the criminal law stipulates that each of them has its own charges, according to the imagination of concurrence, and in principle convicts an accomplice of a more serious crime, if the crime and punishment are not compatible, they are convicted separately; when the criminal law stipulates that there are no corresponding charges for staff members of a non-state organ, they are con Crime of abuse of power is convicted.
  
  Key Words:   abuse of power, the main body, functions and powers, non materialization loss, accomplice, judicial determination。
  
  绪论
 
  
  一 、选题背景及意义。

  
  滥用职权罪是渎职犯罪中常见的类型,近些年来,这类犯罪呈现多发的态势。根据最高人民检察院公布的数字,2003 年至 2007 年,全国检察机关共立案侦查渎职犯罪 29351 件,其中滥用职权犯罪 13047 件,占渎职犯罪立案总数中的 45%。而 2013 至 2017 年,全国检察机关共立案侦查职务犯罪 254419 人,其中,滥用职权案 24384 人(占 9.6%),徇私舞弊案 4476 人(占 1.8%)。滥用职权犯罪占职务犯罪的 11.4%,占渎职犯罪的 51.7%。①十年间,滥用职权犯罪占渎职犯罪的比重增加了 6.7%。新成立的监察委员会将对所有行使公权力人员的职务犯罪情况进行调查,滥用职权犯罪作为典型的职务犯罪,也是调查的重点之一。
  
  由于我国 97 刑法对滥用职权罪的规定比较笼统,学术界关于滥用职权罪争论不断,比如,滥用职权罪的主体是采用“身份说”还是“公务说”;“滥用”的范围包不包括故意放弃职责的行为;非国家机关工作人员能不能成为滥用职权罪的共犯等。尽管全国人大常委会和“两高”出台了不少关于滥用职权罪的立法解释和司法解释,司法实践围绕滥用职权罪的适用还是存在较大分歧。基于此,笔者将滥用职权罪的相关理论与具体工作中存在的问题相互结合进行讨论,有助于澄清司法实务中遇到的难题。
  
  二、 文献综述。
  
  国外对滥用职权罪的研究,与本文相关的内容表现在:第一,在滥用职权罪的主体方面,一般认为是公务人员,日本学者西田典之在《日本刑法各论》中指出“本罪主体限于公务员,为身份犯”。也有学者认为可以是非公务人员,德国学者奥托说“越权罪的主体可以是一般人,也可以是公职人员,只要他不正确地行使与其职务无关的权力”。第二,在滥用职权罪的行为方面,有观点认为“利用职权”可以构成滥用职权行为,“利用地位”则不能构成滥用职权行为。日本学者本村龟二在其主编的《刑法学词典》中是这样表述的:“单纯的离开职务而利用其地位,威胁别人强令把钱交出来,就不属于滥用职权。”俄罗斯学者斯库拉托夫、列别捷夫主编的《俄罗斯联邦刑法典释义》中表述为:“新刑法关于滥用职权责任的规范排除了公职人员利用所担任职务的威望和职务上的联系的刑事责任。”也有观点认为,“职权”的概念应该扩大,日本实务部门主要是为了保护个人法益,日本学者大谷实在《刑法讲义各论》中的观点是:“只要非法实施了对国民造成不利后果的侵害国民自由、权利的职权行为,就是滥用行为,该行为是否具有行使职权的外观,是否属于左右对方意思对其施加影响的行为,在所不问。”第三,在滥用职权罪的结果方面,德国的越权罪是行为犯,不要求结果。日本滥用职权罪的犯罪构成要求的结果,不是“重大损失”的危害结果,而是“使他人履行了没有履行的事项,或者妨害了他人行使权利”,明显包含了非物质化损失。国外滥用职权罪符合犯罪构成的结果没有我国刑法 397条的规定那么严格,不要求“重大损失”的结果。
  
  滥用职权罪虽然是 97 刑法新规定的罪名,但是我国学者对滥用职权罪的研究始于 79 刑法的玩忽职守罪。不少学者对滥用职权罪的研究是在刑法的语境下展开的,比如,高铭暄主编的《刑法专论》(高等教育出版社,2006 年),张明楷着的《刑法学》(法律出版社,2011 年)等,用专节对滥用职权罪进行了讨论。详细一点的是在渎职罪的语境下展开的,比如,敬大力主编的《渎职罪》(中国检察出版社,2010 年),韩耀元着的《渎职罪的定罪与量刑》(中国检察出版社,2006 年),蒋小燕、王安异着的《渎职罪比较研究》(中国人民公安大学出版社,2004 年),缪树权着的《渎职罪疑难问题研究》(中国检察出版社,2006 年)等,用专章对滥用职权罪进行讨论。滥用职权罪的主体一直是学界和实务界争论的焦点,在 2002年全国人大常委会出台《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》之前,最高人民法院的司法解释以是否具有“身份”作为标准,而最高人民检察院的司法解释则以是否“从事公务”为标准,这也就是“身份说”与“公务说”的争论的开始。全国人大常委会的立法解释出台之后,学者们更多倾向于对“公务说”限定之后的“新公务说”。但是,学者们对国家机关的研究分歧还是比较大的,敬大力主编的《刑法修订要览》中这样定义国家机关“从事国家管理和行使国家权力,以国家预算拨款作为独立活动经费的中央和地方各级组织。”认为国家机关包括“权力机关、行政机关、检察机关、审判机关以及军事机关”;高铭暄、马克昌主编的刑法学把国家机关定义为“国家为行使其职能设立的各种机构,是专司国家权力和国家管理职能的组织。”认为“还应包括中国共产党的各级机关以及政协的各级机关”;侯国云、白岫云主编的《新刑法疑难问题解析与适用》中认为国家机关还应包括“一些名为总公司但实为国家行政部门的机构”。对于滥用职权罪行为的争议,主要集中在超越职权和故意不履行职责是否属于滥用职权,多数学者持肯定的态度。关于滥用职权罪非物质损失结果的研究,散见于一些学者的论文中,比如,胡元强的《渎职犯罪中的“非物质性损失结果”研究》。滥用职权罪共犯的争议,主要集中在无身份者能否成为滥用职权罪的共犯,以及如何进行定罪上。
  
  三、 研究方法和创新之处。
  
  本文主要运用的研究方法:一是案例分析法,案例是刑法学理论研究得以产生及发展的前提基础,本文通过对四个司法实务中的案例分析,分别对滥用职权罪主体的认定,滥用职权罪行为的认定,滥用职权罪非物质化损失的认定,滥用职权罪共犯的认定进行了探讨。二是规范分析方法,对法学问题的研究要以法律规范而展开,本文也是将法律规范作为研究的出发点和最终的评判标准。三是比较分析法,对理论界的各种学说进行比较分析,找出优缺点,通过法律条文、立法解释和司法解释的比较分析,更好为司法实务提供理论指引。
  
  本文的创新之处:一是在第一部分滥用职权罪的主体问题中,打破传统认定国家机关的思维,引入了准国家机关。认为“经法律、法规授权”或者“受国家机关委托”的组织不能成为新的国家机关,只能算作准国家机关,准国家机关不能把“授权”或者“受委托”的国家权力再委托给其他组织,新的“被委托组织”的工作人员不能成为滥用职权罪的主体。二是在第二部分探讨了滥用职权罪行为的认定问题时,认为滥用职权罪与玩忽职守罪的行为区分没有绝对标准,应从行为是否为故意进行认定。三是在第三部分讨论了滥用职权罪非物质化损失问题时,提出“严重威胁民众安全”属于滥用职权罪造成重大损失的情形。
  
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  第一章 滥用职权罪司法认定中相关的案例及争议
  
  第一节 滥用职权罪司法认定中相关的案例

  一 周某滥用职权案
  二 张某某滥用职权案
  三 刘某滥用职权案
  四 田某滥用职权案
  
  第二节 滥用职权罪案例的争议问题
  一 周某滥用职权案国家机关工作人员的认定问题
  二 张某某滥用职权案故意不认真履行职责行为的认定问题
  三 刘某滥用职权案恶劣社会影响的认定问题
  四 田某滥用职权案共犯的认定问题
  
  第二章 滥用职权罪主体的司法认定
  
  第一节 国家机关的认定

  一 国家机关的基本含义
  二 典型国家机关
  三 准国家机关
  
  第二节 国家机关工作人员认定
  一 对国家机关工作人员认定的学说
  二 对国家机关工作人员认定的分析
  
  第三节 对委托的理解
  一 委托关系在民法上成立的条件
  二 公权力委托的特点
  
  第四节 对周某滥用职权案的定性分析
  
  第三章 滥用职权罪行为的司法认定
  
  第一节 “职责”的含义及来源

  一 “职责”的含义
  二 “职责”的来源
  
  第二节 滥用职权罪的行为方式争议
  一 学界对滥用职权罪的行为方式争议
  二 本文观点
  
  第三节 对张某某滥用职权案的定性分析
  
  第四章 滥用职权罪非物质化损失结果的司法认定
  
  第一节 “恶劣社会影响”的涵义

  一 “恶劣社会影响”的一般含义
  二 本文对“恶劣社会影响”理解
  
  第二节 “恶劣社会影响”的认定标准
  一 非物质化损失应与物质损失应具有同价值性
  二 在具体适用时应该确定滥用职权行为本身严重程度
  三 司法机关应如何认定“影响”是否“恶劣”
  
  第三节 “恶劣社会影响”的认定方法
  一 规范造成“恶劣社会影响”的审查评判方法
  二 参照指导性案例进行比对界定
  
  第四节 非物质化损失的其他表现形式
  一 非物质化损失的司法解释
  二 非物质化损失的其他表现形式应如何理解
  
  第五节 对刘某滥用职权案的定性分析
  
  第五章 滥用职权罪共犯的司法认定
  
  第一节 无身份者能否构成滥用职权罪的共犯

  一 学界对无身份者能否构成滥用职权罪的共犯争议
  二 本文的观点
  
  第二节 无身份者能否成为滥用职权罪的共同实行犯
  一 无身份者能否成为滥用职权罪的共同实行犯的争议
  二 本文的观点
  
  第三节 内外勾结构成滥用职权罪共犯的定性
  一 内外勾结构成滥用职权罪共犯的争议
  二 本文的观点

  第四节 田某滥用职权案的定性分析

  结语

  本文通过对四个案例的分析,认为对国家机关工作人员的立法解释应该受到限制,“依照法律、法规规定行使国家行政管理职能的组织”和“受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织”并不能成为新的国家机关,这两类组织如果再把“职权”委托给其他组织,在新的受委托的组织中工作的人员不应该成为滥用职权罪的主体;对职权的滥用采用实质的考察,认为滥用职权罪的行为方式就是故意不正确履行职责,不管是超越职权,还是故意不履行职责或者故意不认真履行职责,都是故意不正确履行职责。滥用职权罪和玩忽职守罪法定刑相同,而立案标准不同,认为在司法实践中,滥用职权罪和玩忽职守罪的区分应该是行为是否为故意。滥用职权罪非物质化损失提出认定时的参量标准,在滥用职权造成“恶劣社会影响”证明时,将“恶劣社会影响”的指标分解为:滥用职权行为的恶劣程度、知悉范围、负面评价数量、负面评价程度,提出“严重威胁民众安全”属于滥用职权罪造成重大损失的情形。非国家机关工作人员可以成为滥用职权罪的共犯,并且也可以是实行犯,在国家机关工作人员与非国家机关工作人员成立共犯定罪时,如果刑法分则对其各有罪名,根据想像竞合,原则上按照较重罪的共犯定罪,若罪刑不相适应,则分别定罪,刑法分则对非国家机关工作人员无对应的罪名时,按照滥用职权犯罪定罪。

  参考文献

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